ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 16.10.2020
Просмотров: 829
Скачиваний: 2
КОММЕНТАРИЙ К НОВОМУ ЛЕСНОМУ КОДЕКСУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Ответственный редактор
кандидат юридических наук
М.Ю. ТИХОМИРОВ
Залесский В.В., заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор - комментарий к главе 2
Куликов А.Д., магистр частного права, советник Российской Федерации 1 класса - комментарии к главам 6, 7, 8
Оглоблина О.М., юрист - комментарии к главам 3, 5
Тихомиров М.Ю., кандидат юридических наук - предисловие; комментарии к главам 1, 4, 9 - 14 (совм. с Тихомировой Л.В.)
Тихомирова Л.В., юрист - комментарии к главам 1, 4, 9 - 14 (совм. с Тихомировым М.Ю.)
Чубуков Г.В., заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор - комментарии к главам 15, 16
ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ
1. Нормативные акты
АПК РФ - Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г.
БК РФ - Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г.
Вводный закон - О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации. Федеральный закон от 4 декабря 2006 г.
ВК РФ - Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г.
ГК РФ - Гражданский кодекс Российской Федерации, часть первая от 30 ноября 1994 г., часть вторая от 26 января 1996 г., часть третья от 26 ноября 2001 г., часть четвертая от 18 декабря 2006 г.
ГрК РФ - Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г.
ЗК РФ - Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г.
КоАП РФ - Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г.
Кодекс - Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г.
ЛК РФ 1997 г. - Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января 1997 г.
НК РФ - Налоговый кодекс Российской Федерации, часть первая от 31 июля 1998 г.; часть вторая от 5 августа 2000 г.
ТК РФ - Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г.
УК РФ - Уголовный кодекс Российской Федерации от 24 мая 1996 г.
УПК РФ - Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г.
2. Официальные издания
Ведомости (СССР, РСФСР, РФ) - Ведомости Верховного Совета (СССР, РСФСР); Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета (СССР, РСФСР, РФ)
Вестник ВАС РФ - Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации
РГ - "Российская газета"
СА РФ - Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации
СЗ РФ - Собрание законодательства Российской Федерации
ПРЕДИСЛОВИЕ
Предлагаемая вниманию читателя книга представляет собой профессиональный поглавный научно-практический комментарий к новому Лесному кодексу Российской Федерации (далее - Кодекс), подготовленный коллективом опытных юристов - ученых и практиков.
Новый Кодекс был принят Государственной Думой 08.11.2006, одобрен Советом Федерации 24.11.2006, подписан Президентом Российской Федерации 04.12.2006 и официально опубликован в "Российской газете" 08.12.2006.
Кодекс введен в действие с 01.01.2007 и применяется к отношениям, возникшим после дня введения его в действие. Важные правовые нормы, обеспечивающие практическое применение Кодекса, установлены в ФЗ от 04.12.2006 N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" (далее - Вводный закон), текст которого приводится в настоящем издании.
Структура Кодекса является принципиально новой по сравнению со структурой Лесного кодекса Российской Федерации от 29.01.1997 <*> (далее - ЛК РФ 1997 г.), имевшего деление на общую, особенную и заключительную части. Они, в свою очередь, подразделялись на разделы и главы (заключительная часть состояла из одной главы), содержавшие 138 статей. Кодекс структурирован значительно проще: он не различает общую, особенную и заключительную части и состоит из 16 глав, включающих 109 статей. Содержание нового Кодекса также существенно отличается от содержания ЛК РФ 1997 г.
--------------------------------
<*> ЛК РФ 1997 г., за исключением отдельных норм, утратил силу (см. ст. 12 Вводного закона).
Кодекс регулирует лесные отношения, участниками которых являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, граждане и юридические лица. При этом имущественные отношения, связанные с оборотом лесных участков и лесных насаждений, регламентируются гражданским законодательством, а также Земельным кодексом Российской Федерации (далее - ЗК РФ), если иное не установлено новым Кодексом и другими федеральными законами.
В целом Кодекс как продукт законотворческой деятельности заслуживает положительной оценки. Он выгодно отличается от ЛК РФ 1997 г. более высоким уровнем законодательной техники, лучшей согласованностью с правовыми актами смежных отраслей законодательства (прежде всего, гражданского и земельного). Многие нормы Кодекса являются нормами прямого действия, не нуждающимися в детализации при помощи других правовых актов. В случаях, когда Кодекс устанавливает отсылочные нормы, они отсылают к конкретно определенным федеральным законам, а также к актам Правительства РФ. Представляется, что такой подход должен облегчить правоприменительную практику, способствовать ее единообразию.
Механизм правового регулирования, использованный в Кодексе, основан на сочетании императивного и диспозитивного методов при существенном преобладании императивных норм. Последние однозначно определяют порядок осуществления тех или иных действий, конкретные права и обязанности лиц, их совершающих, правила об ответственности за неисполнение либо ненадлежащее исполнение юридических обязанностей. Возможность выбора вариантов правомерных действий для участников соответствующих правоотношений сведена к минимуму - диспозитивные правовые нормы в Кодексе используются редко.
Анализ норм Кодекса позволяет отметить недостатки этого правового акта, многие из которых являются существенными. В комментариях к статьям авторы стремились раскрыть юридическое и практическое значение предусмотренных Кодексом нововведений, предложить рекомендации по применению комментируемых правил на практике, разъяснить, как следует понимать значение употребляемых в Кодексе понятий. В работе обобщены большое количество нормативных правовых актов Российской Федерации, правоприменительная практика органов, осуществляющих управление лесными ресурсами.
Кодекс в ряде статей содержит положения, не являющиеся бесспорными. Поэтому по вопросам, которые в настоящее время не могли быть однозначно разрешены путем толкования норм, а также по вопросам, не нашедшим единообразного разрешения в судебной практике, авторы высказывают собственную точку зрения.
Издатель выражает искреннюю признательность глубокоуважаемым соавторам, руководству и сотрудникам ППП "Типография "Наука", другим участникам этой книги. Их профессионализм поможет правильному применению нового лесного закона.
М.Тихомиров
4 декабря 2006 года
N 200-ФЗ
ЛЕСНОЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Глава 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Комментарий к главе 1
Правила главы 1 Кодекса имеют основополагающее и целеустанавливающее значение не только для остальных его глав, но и для других актов лесного законодательства и иных регулирующих лесные отношения нормативных правовых актов. Статьи данной главы устанавливают основные принципы лесного законодательства (ст. 1), понятие лесного законодательства и регулируемых им общественных отношений (ст. 2 - 3), круг участников лесных отношений (ст. 4), определяют основные категории лесного законодательства (ст. 5 - 7, 13 - 19), правила пребывания граждан в лесах (ст. 11), регулируют отношения, связанные с приобретением права собственности и иных прав на лесные участки (ст. 8 - 9), а также другие важные отношения.
Кроме того, положения данной главы весьма актуальны для практического правоприменения. Дело в том, что установленные в ней юридические принципы, понятия и категории являются ключевыми для определения пределов оборотоспособности лесных участков, выбора правовых и организационно-технических возможностей использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов.
Лесное законодательство и иные регулирующие лесные отношения нормативные правовые акты основываются на принципах, перечисленных в ст. 1 Кодекса. В российской правовой системе лесное законодательство выделено в отдельную отрасль. Поэтому вполне логично, что в данной статье, имеющей основополагающее значение для остальных норм Кодекса, сформулированы принципы данной отрасли. Статья 1 основывается на конституционной норме, установившей, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1 ст. 9 Конституции РФ).
Для сравнения отметим, что ст. 2 ЛК РФ 1997 г., определяя цели и задачи лесного законодательства, указывала на то, что лесное законодательство исходит из принципов устойчивого управления лесами и сохранения биологического разнообразия лесных экосистем, повышения экологического и ресурсного потенциала лесов, удовлетворения потребностей общества в лесных ресурсах на основе научно обоснованного, многоцелевого лесопользования. Основные принципы государственного управления в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов были установлены в ст. 50 ЛК РФ 1997 г.
Нормативное определение основных принципов лесного законодательства, предложенное в ст. 1 Кодекса, следует рассматривать в качестве новеллы по сравнению с ЛК РФ 1997 г.: новый Кодекс иначе определяет основы и приоритеты правового регулирования в области лесных отношений. При сохранении в измененном виде ряда прежних принципов лесного законодательства Кодекс ориентирует лесное законодательство, в частности, на использование лесов способами, не наносящими вреда окружающей среде и здоровью человека; подразделение лесов на виды по целевому назначению и установление категорий защитных лесов в зависимости от выполняемых ими полезных функций; недопустимость использования лесов органами государственной власти, органами местного самоуправления; платность использования лесов.
Значение норм-принципов, содержащихся в рассматриваемой статье, прежде всего состоит в том, что они определяют цели, на которые должна быть ориентирована вся нормотворческая деятельность в области лесного законодательства, находящая выражение в нормах как Кодекса, так и других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации. Этим же принципам должно подчиняться также подзаконное нормотворчество в сфере земельных отношений, осуществляемое Президентом России, Правительством РФ, федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в рамках их компетенции.
Кроме того, указанные нормы-принципы могут в определенных случаях служить критерием, позволяющим разрешать возможные правовые коллизии при применении отдельных актов и норм лесного законодательства.
Понятие "лесное законодательство" определено в ст. 2 Кодекса. Лесное законодательство состоит из Кодекса, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации. Нетрудно заметить, что в новом Кодексе система лесного законодательства определена иначе, чем в ЛК РФ 1997 г., который относил к лесному законодательству помимо федеральных и региональных законов также другие нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов Федерации (см. ст. 1).
Таким образом, термин "законодательство" использован в ст. 2 Кодекса в узком смысле - под законодательством здесь понимаются только Кодекс (как вид федерального закона), федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации. Буквальное толкование рассматриваемой нормы позволяет утверждать, что собственно понятие "лесное законодательство" не охватывает правовые акты Президента РФ и органов, нормотворческие полномочия которых названы в ч. 2 - 6 ст. 2 Кодекса. Отметим, что такой подход к определению системы законодательства характерен и для других современных законов, в частности, ЗК РФ <*>.
--------------------------------
<*> См. подробнее: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. Г.В. Чубукова, М.Ю. Тихомирова. 2-е изд., доп. и перераб. М.: Изд-во Тихомирова М.Ю., 2005 - 2007. С. 29 и сл.
Статья 2 нового Кодекса определяет иерархию правовых актов в системе лесного законодательства. Наибольшей юридической силой в этой системе обладают Кодекс и другие федеральные законы, регулирующие лесные отношения. Следует обратить внимание на то, что законодатель в данном случае не наделяет Кодекс большей юридической силой по сравнению с другими федеральными законами, относящимися к лесному законодательству. Это объяснимо, так как Кодекс является видом федерального закона, не обладающим формальным приоритетом по отношению к другим федеральным законам.
Пункт 2 ст. 2 Кодекса не относит указы Президента РФ к актам лесного законодательства, в то же время допуская регулирование лесных отношений при помощи таких правовых актов. При этом указы Президента РФ обладают меньшей, по сравнению с Кодексом и федеральными законами, юридической силой. Под федеральными законами в данной норме следует понимать не только законы, входящие в систему лесного законодательства, но и те, которые не имеют основным предметом регулирования лесные отношения.
Правительство РФ вправе принимать правовые акты, регулирующие лесные отношения, в пределах полномочий, определенных Кодексом, другими федеральными законами, а также указами Президента РФ. Имеются в виду прежде всего нормы указанных нормативных правовых актов, из которых прямо следует право и (или) обязанность Правительства РФ принять соответствующее решение. Например, согласно ст. 15 Вводного закона Правительство РФ до 01.07.2007 обязано издать нормативные правовые акты, обеспечивающие реализацию положений нового Кодекса (таких актов должно быть более пятидесяти).
Непосредственно в Кодексе не установлено, что соответствующие решения Правительства РФ не должны противоречить Кодексу, а также федеральным законам и указам Президента РФ, регулирующим земельные отношения, однако это непосредственно вытекает из принципа законности в нормотворческой деятельности и обусловлено самой иерархией правовых актов в национальной правовой системе.
В соответствии со ст. 23 ФКЗ от 17.12.1997 "О Правительстве Российской Федерации" <*> Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющим нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712; 1998. N 1. Ст. 1; 2004. N 25. Ст. 2478; N 45. Ст. 4376; 2005. N 23. Ст. 2197.