ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 16.10.2020
Просмотров: 4947
Скачиваний: 3
Полномочия федеральных органов власти не исчерпываются ст. 81 ЛК РФ и закреплены также в ряде других норм. Например, порядок организации и осуществления лесопатологического мониторинга устанавливается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (ч. 2 ст. 56 ЛК).
Статья 82. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области лесных отношений
Комментарий к статье 82
Определение и четкое разграничение полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления в сфере лесных отношений рассматриваются Концепцией развития лесного хозяйства Российской Федерации до 2010 г. <1> в качестве самостоятельной стратегической задачи.
--------------------------------
<1> Распоряжение Правительства РФ от 18 января 2003 г. N 69-р "О Концепции развития лесного хозяйства Российской Федерации на 2003 - 2010 годы" // СЗ РФ. 2003. N 4. Ст. 364.
Действующим Лесным кодексом субъекты Федерации наделены обширными полномочиями в сфере использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов. Наиболее важная систематизация полномочий может быть проведена по критерию их относимости к собственным (прямым) либо переданным. В комментируемой статье урегулированы две группы прямых полномочий, связанных либо с осуществлением субъектами Федерации прав собственника лесных участков, либо с нормативно-правовым регулированием ряда видов использования леса для собственных нужд граждан.
Корреспондирующей с комментируемой статьей является норма Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <1> (с изм.), согласно которой к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов утверждения порядка и нормативов заготовки гражданами древесины для собственных нужд, нормативно-правового регулирования отдельных вопросов в области лесных отношений, осуществления полномочий собственников лесных участков в пределах, установленных лесным законодательством (подп. 60 п. 2 ст. 26.3). Осуществление указанных полномочий может в порядке и случаях, установленных федеральными законами, дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и федеральных государственных внебюджетных фондов, в том числе в соответствии с федеральными целевыми программами.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.
Отдельные полномочия региональных органов власти в сфере лесных отношений закреплены земельным законодательством. Согласно Федеральному закону "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" (ст. 10) органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляют в соответствии с земельным законодательством распоряжение лесными участками, государственная собственность на которые не разграничена <1>.
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ (с изм.) "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4118.
В течение первых месяцев действия нового Лесного кодекса большинство регионов создали собственные управленческие структуры (управления, министерства), а также приняли в свое ведение лесхозы и иные федеральные организации лесного хозяйства.
Статья 83. Передача осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений органам государственной власти субъектов Российской Федерации
Комментарий к статье 83
В действующем Лесном кодексе получила свое завершение принципиально новая схема распределения полномочий в сфере управления лесопользованием. Главная ее особенность состоит в передаче субъектам Федерации всех основных полномочий по предоставлению прав на использование лесов, по охране и защите лесов и возложении на региональные органы власти всей полноты ответственности за состояние лесного фонда. Другая важная характеристика проводимой реформы - разделение функций государственного управления и ведения лесного хозяйства.
Перераспределение полномочий между федеральными и региональными органами власти предполагает кардинальное изменение организационной структуры управления (государственные лесхозы и региональные агентства лесного хозяйства Рослесхоза вместе с их имуществом и штатами передаются в регионы) и финансирования (в регионы передается соответствующее финансирование деятельности преобразуемых лесхозов и управления лесами в виде субвенций). Процедура делегирования полномочий предполагает также передачу в ведение субъектов Федерации пожарно-химических станций, авиабаз и другой инфраструктуры. При этом ФГУП "Рослесозащита", "Центрлессем", "Центрлеспроект" будут продолжать исполнять федеральные функции. По информации Рослесхоза, к февралю текущего года в ведение субъектов Федерации переданы более 1700 лесхозов (включают более 7 тыс. лесничеств), 24 филиала ФГУ "Авиалесоохрана" и 9 иных специализированных организаций. Второй этап работ (до 1 июля 2007 г.) предполагает разработку и принятие более 60 правовых актов Правительства РФ, МПР России и субъектов Федерации по реализации норм Лесного кодекса. Третий этап (до 1 января 2008 г.) предполагает преобразование лесхозов путем выделения из них лесничеств как территориальных единиц управления, лесного контроля и надзора; разработку и утверждение лесных планов субъектов Федерации, лесохозяйственных регламентов и проектов освоения лесов.
По данным Рослесхоза, это ведомство к началу февраля текущего года завершило передачу лесхозов в ведение субъектов Федерации, а в администрациях всех субъектов Федерации уже сформированы органы исполнительной власти по лесному хозяйству. До 1 января 2008 г. администрациям субъектов Федерации предстоит провести работу по преобразованию переданных им федеральных лесхозов. Из лесхозов будут сформированы лесничества, которые станут территориальными органами управления, лесного контроля и надзора. Лесничества будут организовывать лесные аукционы, работы по охране, защите и воспроизводству лесов на основе государственных контрактов, обеспечивать исполнение условий договоров аренды и выполнять ряд иных функций. По прогнозам Рослесхоза, общая численность работников преобразованных лесничеств составит более 50 тыс. человек. Лесничества и лесопарки будут выполнять все делегированные регионам управленческие функции в сфере лесного хозяйства.
Хозяйственными же функциями лесхозов будут наделены вновь создаваемые государственные унитарные предприятия либо, что более вероятно, коммерческие организации, и это в любом варианте можно рассматривать как реализацию установленного (ст. 1 ЛК РФ) принципа недопустимости использования лесов органами государственной власти. Такие структуры будут осуществлять ведение лесного хозяйства по заказам частного сектора на основе договоров подряда или по заказам органов государственной власти на конкурсной основе.
Положения ст. 83 Лесного кодекса РФ, предусматривающие осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений органами государственной власти субъектов Российской Федерации за счет субвенций из федерального бюджета, сформулированы на основе соответствующих норм Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изм.) (п. 7 ст. 26.3) <1>. Эти положения вводятся в действие ежегодно Федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.
В настоящее время действуют утвержденные Правительством РФ Правила расходования и учета средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области лесного хозяйства <1> и Методика распределения между субъектами Федерации субвенций из Федерального фонда компенсаций для осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области лесного хозяйства, реализация которых передана органам государственной власти субъектов Федерации <2>. В соответствии с Методикой производится расчет объема субвенций из Федерального фонда компенсаций для осуществления связанных с реализацией прав пользования и распоряжения лесами, их охраной, защитой, воспроизводством, а также тушением лесных пожаров в лесном фонде на территории субъекта Федерации полномочий Российской Федерации, реализация которых передана органам государственной власти субъектов Федерации (Методика была принята в целях реализации аналогичной ст. 47 Лесного кодекса 1997 г.). К настоящему времени подготовлены проекты новой Методики распределения субвенций между регионами и нового порядка расходования средств. В федеральном бюджете на 2007 г. объем субвенций бюджетам субъектов Федерации на осуществление переданных полномочий в области лесного хозяйства составил 7089127,6 тыс. рублей <3>.
--------------------------------
<1> Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2006 г. N 837 // РГ. 2007. 11 янв.
<2> Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2006 г. N 838 // РГ. 2007. 12 янв.
<3> См.: Федеральный закон от 19 декабря 2006 г. N 238-ФЗ "О федеральном бюджете на 2007 год" (п. 4 ч. 2 ст. 50) // СЗ РФ. 2006. N 52 (ч. II). Ст. 5504.
Уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, который вправе издавать нормативные правовые акты по вопросам осуществления переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий, а также обязательные для исполнения методические и инструктивные материалы об осуществлении таких полномочий, является Министерство природных ресурсов РФ. Эти же функции может выполнять Рослесхоз, если будет прямо уполномочен на то Правительством РФ в новом положении о нем, принятие которого необходимо в связи с существенным изменением управленческой ситуации.
По данным Рослесхоза будет разработан порядок оценки эффективности исполнения полномочий, переданных субъектам Российской Федерации. В систему индикаторов войдут четыре блока оценочных показателей: эффективность использования лесов, воспроизводство лесов, комплекс вопросов лесохозяйственной деятельности, влияние на социально-экономическое развитие регионов.
Статья 84. Полномочия органов местного самоуправления в области лесных отношений
Комментарий к статье 84
Органы местного самоуправления участвуют в лесных отношениях от имени муниципальных образований. Как следует из ЛК РФ (ч. 4 ст. 23), органы местного самоуправления могут реализовывать свою компетенцию через муниципальных лесничих, устанавливая порядок их деятельности.
Применение комментируемой нормы должно быть согласовано с положениями Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1> (далее - Закон о местном самоуправлении). Названный Закон относит к вопросам местного значения поселения организацию благоустройства и озеленения территории поселения, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения, а также осуществление муниципального лесного контроля и надзора (ст. 14). К вопросам местного значения городского округа относится организация благоустройства и озеленения территории городского округа, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа (ст. 16). Вопросы местного значения - это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
Исходным при толковании соотношения норм двух федеральных законов в данном случае является положение Закона о местном самоуправлении о том, что полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Федерации, по вопросам, не отнесенным самим Законом о местном самоуправлении к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления (ч. 1 ст. 19). Как видно, только совпадающие полномочия в части осуществления муниципального лесного контроля и надзора могут быть уверенно отнесены к вопросам местного значения. Какие-либо полномочия в сфере лесных отношений не названы и в числе прав органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения (ст. ст. 14.1, 16.1 Закона о местном самоуправлении). Возникает предположение: являются ли все иные полномочия, закрепленные в ст. 84 ЛК РФ, передаваемыми государственными полномочиями? По общему правилу наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Федерации - законами субъектов Федерации. Однако по смыслу Закона о местном самоуправлении (ч. 6 ст. 19) наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями должно осуществляться федеральным законом, предусматривающим ряд существенных условий, чего нет в Лесном кодексе, как и нет иного специального федерального закона о наделении. Следовательно, возможный вариант толкования состоит в отнесении полномочий, названных в ч. 1 ст. 84 ЛК РФ, к кругу полномочий, обозначенных в Законе о местном самоуправлении как "организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения, городского округа". Уточним, однако, что такое толкование не является технически безукоризненным, поскольку, во-первых, в Лесном кодексе речь идет о полномочиях органов местного самоуправления в отношении лесных участков, а в Законе о местном самоуправлении - применительно к городским лесам и лесам особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах муниципальных образований, а во-вторых, такое полномочие, как "разработка и утверждение лесохозяйственных регламентов и проведение государственной экспертизы проектов освоения лесов", текстуально указывает на его государственную принадлежность <1>.
--------------------------------
<1> Весьма неоднозначное по сути положение о проведении органами местного самоуправления государственной экспертизы проектов освоения лесов, кроме того, входит в противоречие с другой нормой: согласно ч. 4 ст. 89 ЛК РФ, муниципальная экспертиза проекта освоения лесов, расположенных на землях, находящихся в муниципальной собственности, утверждается органом местного самоуправления. Остается неясным, кто проводит муниципальную экспертизу проектов освоения лесов.
Отнесение полномочий, закрепленных комментируемой статьей к числу вопросов местного значения означает их финансирование за счет средств местных бюджетов, в то время как финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. В случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов Федерации, финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, могут дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов Российской Федерации.
Помимо названных, существуют и иные полномочия органов местного самоуправления в сфере лесных отношений. Так, органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать муниципальные правовые акты, регулирующие лесные отношения (ч. 6 ст. 2 ЛК РФ). Органы местного самоуправления заключают договоры аренды лесных участков, находящихся в муниципальной собственности (ч. 4 ст. 74 ЛК РФ), договоры купли-продажи лесных насаждений, расположенных на землях, находящихся в муниципальной собственности (ч. 4 ст. 77 ЛК РФ). Органы местного самоуправления осуществляют воспроизводство лесов, если иное не предусмотрено Лесным кодексом, другими федеральными законами (ч. 3 ст. 61 ЛК РФ). В случаях, если осуществление мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов, расположенных на землях, находящихся в муниципальной собственности, не возложено на лиц, использующих леса, органы местного самоуправления размещают заказы на выполнение работ по охране, защите, воспроизводству лесов путем проведения торгов (ч. 2 ст. 19 ЛК РФ). В органы местного самоуправления лесопользователи подают лесную декларацию, отчет об использовании лесов. Названные и иные полномочия органов местного самоуправления следуют из права владения, пользования, распоряжения муниципальными лесными участками. Однако некоторые полномочия органов местного самоуправления вызывают сомнения, например, их право выдавать разрешения на выполнение работ по геологическому изучению недр без предоставления лесного участка на землях лесного фонда, поскольку такие земли находятся в федеральной собственности.