ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 16.10.2020
Просмотров: 1923
Скачиваний: 2
Статья 2. Земельное законодательство
Комментарий к статье 2
1. В понятие "земельное законодательство" согласно комментируемой статье включаются только федеральные и региональные законы, хотя в общеправовом понимании земельное законодательство - это система отраслевых нормативных актов, регулирующих земельные отношения. Согласно подп. "в", "д", "к" п. 1 ст. 72 Конституции в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся законодательство о природных ресурсах, земельное, лесное, водное законодательство, вопросы владения, пользования, распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами. Статьей 76 Конституции установлены взаимоотношения нормативных актов, иерархия законов и иных нормативных правовых актов, согласно которым в случае противоречия между законами, между законом и иным правовым актом всегда действует закон, больший по силе. Указанное положение распространяется и на земельное законодательство.
К числу основных федеральных законов в системе земельного законодательства, регулирующих земельные отношения, помимо ЗК относятся: ФЗ о кадастре (СЗ РФ. 2007. N 36. Ст. 4017); ФЗ от 18.06.2001 N 78-ФЗ "О землеустройстве" (СЗ РФ. 2001. N 26. Ст. 2582); ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024); ФЗ об обороте сельскохозяйственных земель и ряд других.
Указы Президента РФ и иные нормативные акты, регулирующие земельные отношения, нормы земельного права, включаемые в нормативные правовые акты иных отраслей законодательства, не могут противоречить ЗК и иным ФЗ.
2. Правительство РФ в пределах своих правомочий, установленных ст. 23 ФКЗ от 17.12.1997 N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712), вправе принимать решения, регулирующие земельные отношения, в тех случаях, когда конкретным законом устанавливается такая компетенция (см. ст. ст. 8, 13, 14 и др.). Акты органов исполнительной власти субъектов РФ, содержащие нормы земельного права, могут издаваться только на основании и во исполнение ЗК и других федеральных законов и не могут противоречить им.
Так, Закон Московской области от 12.06.2004 N 75/2004-ОЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения на территории Московской области" (Ежедневные новости. Подмосковье. 2004. N 117) не может противоречить ФЗ об обороте сельскохозяйственных земель; Закон Московской области от 19.09.2008 N 126/2008-ОЗ "Об установлении базового размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности Московской области, или государственная собственность на которые не разграничена на территории Московской области, на 2009 год" (Ежедневные новости. Подмосковье. 2008. N 206) основывается на Законе РФ "О плате за землю" от 11.10.1991 N 1738-1 (Ведомости СНД и ВС РФ. 1991. N 44. Ст. 1424) и не может ему противоречить. Аналогичны действия и других субъектов РФ и органов местного самоуправления при принятии нормативных актов, регулирующих земельные отношения в своем регионе, например: Закон Санкт-Петербурга от 15.06.2007 N 265-49 "О земельном контроле за использованием земель в Санкт-Петербурге"; решение Оренбургского городского Совета от 26.08.2008 N 651 "Об утверждении порядка управления и распоряжения земельными участками муниципальной собственности г. Оренбурга"; распоряжение правительства Ставропольского края от 17.09.2008 N 284-рп "О мерах по рациональному использованию недр и воспроизводству минерально-сырьевой базы в Ставропольском крае" (СПС "КонсультантПлюс").
Статья 3. Отношения, регулируемые земельным законодательством
Комментарий к статье 3
1. Земельные отношения, регулируемые земельным законодательством, повторяют сущностную ценность, указанную в ст. 9 Конституции, из которой следует, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Понятие "земельные отношения" включает в себя общественные отношения по поводу владения, пользования, распоряжения земельными участками, охраны земли.
2. Общественные отношения, связанные с землей, не могут существовать как изолированное явление и, как правило, направлены на реализацию отношений по поводу использования земли во взаимосвязи с иными природоресурсными и природоохранными объектами. Однако законодатель разграничивает их правовое регулирование, посвящая земельным отношениям п. 1 ст. 3; отношениям по использованию и охране иных природных объектов - п. 2 ст. 3; имущественным отношениям, где объектом реализации выступают земельные участки, - п. 3 ст. 3. Так, п. 2 ст. 3 указывает на то, что к отношениям по использованию иных объектов, непосредственно связанных с землей, применяется специальное федеральное законодательство, регулирующее конкретный вид правоотношений, как, например, ВК; ЛК; Закон РФ от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823); ФЗ "Об охране окружающей среды"; ФЗ от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (СЗ РФ. 2002. N 26. Ст. 2519); ФЗ от 07.05.2001 N 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" (СЗ РФ. 2001. N 20. Ст. 1972); ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" и др.
Земельные отношения могут быть урегулированы и другими законами, на первый взгляд не входящими в систему земельного законодательства, как, например, ФЗ от 24.04.1995 N 52-ФЗ "О животном мире" (СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1462), ГК, нормативными актами иных отраслей российского законодательства. Это связано с тем, что использование определенной категории земель должно быть подчинено правовому режиму конкретного природного ресурса или объекта.
3. Поскольку земельное право выделено в самостоятельную отрасль права, то в п. 3 делается акцент на приоритет применения земельного законодательства в сфере регулирования имущественных земельных отношений, о чем указывается в п. 3 ст. 129 ГК: "Земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах".
Правовые нормы ЗК являются специальными по отношению к нормам ГК, поэтому при отсутствии в ЗК правового регулирования тех или иных правоотношений, связанных с землепользованием, необходимо применять гражданское законодательство. Такое соотношение правовых норм является исключением из правил, так как земля является весьма специфическим природным объектом, особенности которого при определенных условиях могут повлиять на судьбу других объектов в гражданском обороте. Кроме того, следует учитывать, что приоритет всегда имеют позже принятые правовые нормы.
Статья 4. Применение международных договоров Российской Федерации
Комментарий к статье 4
Данная статья повторяет положения ст. 15 Конституции, определяющей приоритетность принципов и норм международного права и международных договоров РФ, которые являются составной частью ее национальной правовой системы, если они ратифицированы, признаны или одобрены. Это положение обязательно и для нормотворчества, и для применения земельного законодательства (см. ФЗ от 15.07.1995 N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2757).
Статья 5. Участники земельных отношений
Комментарий к статье 5
1. Комментируемой статьей установлен возможный перечень участников земельных отношений, т.е. лиц, обладающих правосубъектностью по земельному законодательству. Объем правомочий, предоставляемых законодателем соответствующим субъектам, различен (см. комментарий к п. 1 ст. 15, ст. ст. 20 - 24 ЗК).
Под гражданами, участвующими в гражданском обороте в Российской Федерации, следует понимать как граждан России, так и иностранных граждан и лиц без гражданства, т.е. физических лиц, на которых распространяются все нормы земельного законодательства. Понятие правоспособности и дееспособности граждан, правосубъектности юридических лиц дано в ГК (подробнее см. ст. ст. 17, 21, 26 - 30).
2. Вместе с тем п. 2 комментируемой статьи отмечает, что в отдельных случаях установлен особый режим для иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц по приобретению в собственность земельных участков. В частности, ограничения установлены ст. ст. 15, 22, 28, 30, 35, 36 ЗК (см. комментарий к ним), из которых следует, что они не могут обладать земельными участками на праве собственности на приграничных территориях, земельные участки им могут быть предоставлены только за плату, может быть ограничен перечень зданий и сооружений, судьба которых не будет следовать за судьбой земельного участка при выкупе. Такие ограничения не противоречат ч. 3 ст. 62 Конституции и п. 1 ст. 2 ГК. Вопрос правомерности ограничений прав собственности на землю указанной категории граждан был предметом рассмотрения КС РФ (см. Постановление от 23.04.2004 N 8-П "По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы" (СЗ РФ. 2004. N 18. Ст. 1833).
Особыми субъектами, участвующими в земельных отношениях, являются Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования, осуществляющие властные полномочия, с одной стороны (см. ст. ст. 9, 10, 11 ЗК), и равноправные участники гражданско-правовых сделок - с другой (см. ст. ст. 124 - 125 ГК, ст. 22 ЗК).
3. В п. 3 комментируемой статьи раскрыто содержание понятий, используемых в земельном законодательстве. Эти понятия являются институтами действующего гражданского законодательства, поэтому применяются и в иных нормативных правовых актах. Понятия права собственности и сервитута установлены общими нормами ГК (ст. 209, п. 1 ст. 216, ст. ст. 260 - 261, 264 - 270, 274 - 276), но распространяются и на земельные отношения.
Статья 6. Объекты земельных отношений
Комментарий к статье 6
1. Законом в п. 1 комментируемой статьи дается перечень объектов земельных отношений. В подп. 1 п. 1 земля рассматривается как природный объект, т.е. часть самой природы, и как природный ресурс с точки зрения его использования в целях извлечения прибыли, удовлетворения определенных нужд и потребностей человека, которые необходимо охранять.
В подп. 2 и 3 п. 1 земельный участок рассматривается как объект гражданских прав, являющийся недвижимым имуществом, участвующим в гражданском обороте. Земельный участок, находящийся в собственности, можно продавать, дарить, отдавать в залог или сдавать в аренду и распоряжаться им иным образом. Пользование земельным участком, отнесенным к землям сельскохозяйственного и иного целевого назначения, использование которых для других целей не допускается или ограничивается, может осуществляться в пределах, определяемых его целевым назначением (подробнее см. ст. ст. 209, 128 - 130, 260 ГК).
2. Пункт 2 комментируемой статьи утратил силу. Определение земельного участка теперь дано в ст. 11.1 ЗК.
Статья 7. Состав земель в Российской Федерации
Комментарий к статье 7
1. Земли в Российской Федерации (российский земельный фонд) внутренне неоднородны, состоят из различных видов земель, имеющих определенное экономическое, хозяйственное назначение (целевое назначение). Целевое назначение земель является основным признаком классификации единого земельного фонда РФ. Не случайно в качестве основного принципа земельного законодательства в подп. 8 п. 1 ст. 1 ЗК названо деление земель по целевому назначению на категории. Категория земель объединяет земли, земельные угодья по юридически значимому признаку. Таким признаком законодатель называет целевое назначение земель.
В комментируемой статье проведено разграничение земель на 7 категорий по целевому назначению (исключение составляют земли запаса, так как они целевого назначения не имеют). Наибольший удельный вес в составе земель Российской Федерации составляют земли лесного фонда, земли сельскохозяйственного назначения и земли запаса.
Отношения по использованию, охране каждой категории земель регулируются специальными нормами ЗК, содержащимися в статьях глав XIV - XVIII (см. комментарий к ним), а также иными нормативными актами (ВК, ЛК, ФЗ об обороте сельскохозяйственных земель и др.). Каждая категория земель предназначена для определенных целей, и использование земель должно осуществляться с учетом того предназначения, которое законодатель определил в правовых нормах для данной категории. Например, земли лесного и водного фондов, земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и иного специального назначения не предназначены для строительства жилых домов, соответственно, для использования их под строительство таких объектов требуется изменение категории земель (также см. Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 13.04.2006 N А43-8597/2005-12-286; Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 20.09.2007 N Ф04-6372/2007(38165-А70-3) (СПС "КонсультантПлюс")).
Целевое назначение земель отражается в специальной документации (кадастровой, землеустроительной, градостроительной и др.) и периодически может изменяться (например, в результате перевода земель из одной категории в другую).
2. Общее положение о необходимости использования земель по целевому назначению находит подкрепление в иных нормах ЗК (ст. ст. 40, 42, п. 2 ст. 45, п. 2 ст. 46 и др.), а также реализуется через установление ограничений по изменению целевого назначения соответствующей категории земель. Принцип деления земель по целевому назначению на категории дополнен принципом дифференцированного подхода к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы.
Правовой режим земель РФ - особый порядок правового регулирования поведения участников земельных отношений, выражающийся в сочетании юридических средств, направленных на: 1) обеспечение рационального использования и охраны земель РФ в интересах всего общества исходя из положений о земле как о природном объекте, важнейшей составной части природы, природном ресурсе и 2) создание условий для приобретения, осуществления и защиты прав физических, юридических лиц и публичных образований на земельные участки как объекты недвижимости. Как закреплено в комментируемой статье, правовой режим земель определяется категорией и разрешенным использованием земель в соответствии с зонированием территорий.
Впервые термин "разрешенное использование" упоминается в приложении N 4 к письму Роскомзема от 28.12.1994 N 1-16/2096 (см.: Частная собственность: Сб. нормативных документов с комментариями / Сост. К.К. Рожкова. М., 1996. С. 242). Отдельные виды разрешенного использования земель (земельных участков) названы в классификаторах и справочниках, входящих в Сборник классификаторов и справочников автоматизированной информационной системы ведения государственного кадастра недвижимости, утвержденный Приказом Роснедвижимости от 27.12.2006 N П/0425, Методических указаниях по государственной кадастровой оценке земель населенных пунктов, утвержденных Приказом Минэкономразвития РФ от 15.02.2007 N 39.
Исходя из общих земельно-правовых норм (подп. 8 п. 1 ст. 1, п. 2 ст. 7 ЗК) разрешенное использование устанавливается в отношении тех категорий земель, где производится зонирование. Земельное законодательство прямо предусматривает зонирование для земель населенных пунктов (см. ст. 85 ЗК), земель специального назначения (см. п. 2 ст. 87 ЗК). ГрК оперирует понятием градостроительного зонирования, под которым понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов. Анализ градостроительного законодательства позволяет сделать вывод о том, что разрешенное использование могут иметь земельные участки, включенные в состав различных территориальных зон, независимо от категории земель, к которой они относятся, если эти земельные участки находятся на территории поселений, городских округов или планируется их застройка.