ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 16.10.2020
Просмотров: 3597
Скачиваний: 2
3. Жилищный кодекс РФ представляет собой нормативный акт, в котором содержатся нормы разноотраслевого характера, в том числе относящиеся к области гражданско-правовых отношений. Конституция РФ 1993 г. закрепила приоритет Федерации в регламентации гражданско-правовых отношений согласно ст. 71 (п. "о"), а также ее право на издание основополагающих актов в области жилищного законодательства, являющегося сферой совместной компетенции (п. "к" ст. 72).
Буквальное прочтение Конституции РФ, как представляется, позволяет утверждать, что любое гражданско-правовое регулирование, в том числе и в жилищной сфере, может осуществляться только и исключительно федеральным законодателем. Этот вывод сохраняет свою силу и для тех ситуаций, когда субъект Федерации или муниципальное образование как собственники того или иного имущества сочтут необходимым принять собственные нормативные акты в этой области. Подтверждением тому служит и правовая позиция Конституционного Суда РФ, выраженная им, в частности, в Определении от 5 ноября 1998 г. N 147-О, в котором Конституционный Суд РФ однозначно указал на то, что субъекты Федерации не вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам, отнесенным ст. 71 Конституции РФ к ведению Российской Федерации.
Соответствующий вывод содержится и в специальных исследованиях по жилищному законодательству <1>. Тем не менее субъекты Федерации иногда вторгаются в компетенцию Российской Федерации, осуществляя собственное регулирование гражданско-правовой части жилищных отношений. Поэтому, как неоднократно отмечалось, во избежание нарушения конституционных принципов разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами следует исходить из того, что субъекты Федерации вправе и обязаны развивать исключительно административно-правовую часть жилищного законодательства, соблюдая при этом еще одно очень важное конституционное положение, согласно которому исключительной компетенцией Российской Федерации является регулирование прав и свобод человека и гражданина (п. "в" ст. 71 Конституции РФ), а субъекты Федерации управомочены лишь защищать уже установленные права и свободы человека и гражданина (п. "б" ст. 72 Конституции РФ). Это означает, что регулирование жилищных отношений с участием граждан не предполагает права субъекта Федерации ни устанавливать какие-либо новые права и свободы, ни отменять те, которые введены федеральным законодателем.
--------------------------------
<1> Так, в монографии "Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации" (М.: Ин-т законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, 2003. С. 628) В.Н. Литовкин указывает: "Никаких полномочий регулировать гражданские отношения в жилищной сфере у субъекта Российской Федерации изначально нет. Исключительные права по своей природе не могут быть переданы иному уровню государственной власти без изменения конституционной нормы. Формулировка пункта "к" статьи 72 Конституции Российской Федерации без изменения пункта "о" статьи 71 не может быть истолкована как делегирование полномочий субъектам Российской Федерации регулировать часть гражданских отношений применительно к жилищной сфере".
Представляется, что компетенция субъектов Федерации в этой части может быть сведена к изменению объема наличествующих прав и свобод, но лишь к такому изменению, которое не может снижать установленный федеральный уровень. Иными словами, субъекты Федерации вправе устанавливать лишь более высокий собственный уровень защиты тех или иных прав и свобод по сравнению с федеральной планкой.
Как показывает практика, очевидно стремление ряда субъектов Федерации пойти по пути принятия актов, регулирующих весь комплекс жилищных отношений, включая и те из них, которые относятся к области гражданско-правовых. Такие акты принимаются постоянно и, как справедливо указывалось в литературе, "сдержать это нормотворчество посредством запретов и наказаний невозможно ввиду наличия пробелов в законодательстве..." <1>. Цивилисты видят решение этой проблемы, в частности, в том, чтобы наделить субъекты Федерации некоторыми нормативными полномочиями по определенному кругу вопросов гражданского права локального значения, что может быть достигнуто посредством включения соответствующих норм в ГК РФ <2>.
--------------------------------
<1> Садиков О.Н. Концепция развития гражданского законодательства // Концепция развития российского законодательства. М.: Ин-т законодательства и сравнительного правоведения, 2004. С. 193.
<2> Там же.
Статья 14. Полномочия органов местного самоуправления в области жилищных отношений
Комментарий к статье 14
1. Комментируемая статья регламентирует возможность принятия жилищно-правовых актов органами местного самоуправления. Кроме того, такая возможность закреплена в ст. 5 действующего ЖК РФ. Фактически это вводит трехуровневую систему жилищного законодательства, отношение к которой в литературе не вполне благожелательно <1>. Тем не менее ЖК РФ не мог не учитывать положений ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который к вопросам местного значения отнес в том числе обеспечение малоимущих граждан, проживающих в городских и сельских поселениях и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством (ст. 14).
--------------------------------
<1> В.Н. Литовкин полагает, что органы местного самоуправления должны быть лишены права регулировать жилищные отношения с участием граждан (кроме цен и тарифов), поскольку отношения в этой сфере не имеют местного значения, а связаны с осуществлением конституционного права граждан на жилище и изменением предмета ведения исключительно Российской Федерацией (см.: Литовкин В.Н. Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. С. 644).
К вопросам компетенции органов местного самоуправления в области жилищных отношений ЖК РФ относит следующие:
1) учет муниципального жилищного фонда.
Компетенция органов местного самоуправления в этой части аналогична компетенции органов государственной власти субъекта Федерации, на которые возложены полномочия по учету соответствующего жилищного фонда. Орган местного самоуправления на своей территории должен вести различные виды учета муниципального жилищного фонда;
2) установление размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда.
Это полномочие органов местного самоуправления представляется крайне важным, поскольку именно им отведена главная роль в решении вопроса о том, кто из граждан муниципального образования будет отнесен к категории малоимущих и сможет претендовать на получение бесплатного муниципального жилья по договору социального найма. Порядок, т.е. процедура, действий органа местного самоуправления по установлению соответственно размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда, должен быть установлен соответствующим субъектом Федерации;
3) ведение в установленном порядке учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма.
Органы местного самоуправления должны непосредственно вести учет граждан, нуждающихся в получении социального жилья. Субъект Федерации должен установить порядок ведения такого учета, определив перечень документов, необходимых для принятия на учет, порядок их рассмотрения, оформление учетной документации и т.д. Органы местного самоуправления должны осуществлять контроль за формированием списков граждан, нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договору социального найма;
4) определение порядка предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда.
К специализированному жилищному фонду, согласно ст. 92 ЖК РФ, относятся служебные жилые помещения, жилые помещения в общежитиях, жилые помещения маневренного фонда, жилые помещения в домах системы социального обслуживания населения, жилые помещения фонда для временного поселения вынужденных переселенцев, а также лиц, признанных беженцами, жилые помещения для социальной защиты отдельных категорий граждан.
На органах местного самоуправления, так же как и на органах государственной власти субъектов Федерации, лежит обязанность разработать порядок, т.е. процедуру, предоставления указанных жилых помещений;
5) предоставление в установленном порядке малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда.
Соответствующими нормативными актами органов местного самоуправления должны быть предусмотрены требования к оформлению решения органа местного самоуправления о предоставлении социального муниципального жилья гражданину, реквизитам такого решения, данным о предоставляемом жилом помещении, о его получателях и т.д.;
6) принятие в установленном порядке решений о переводе жилых помещений в нежилые и нежилых помещений в жилые.
Условия и порядок перевода жилых помещений в нежилые и нежилых помещений в жилые достаточно подробно урегулированы ЖК РФ (см. комментарий к гл. 3). С учетом этих положений орган местного самоуправления не позднее чем в трехдневный срок должен принять решение о переводе либо отказать в таком переводе.
Форма уведомления о переводе (отказе в переводе) жилого (нежилого) помещения в нежилое (жилое) утверждена Постановлением Правительства РФ от 10 августа 2005 г. N 502;
7) согласование переустройства и перепланировки жилых помещений.
Переустройству и перепланировке жилых помещений посвящена гл. 4 ЖК РФ. Орган местного самоуправления должен согласовать (по терминологии Кодекса) с собственником либо нанимателем жилого помещения проведение соответствующих работ. Фактически это означает дачу согласия (разрешения) на переустройство и перепланировку жилого помещения в течение 45 дней (см. комментарий к ст. 26 ЖК). ЖК РФ предоставляет органу местного самоуправления дополнительные правомочия в отношении лиц, осуществивших самовольное переустройство или перепланировку жилого помещения (см. комментарий к ст. 29 ЖК);
8) признание в установленном порядке жилых помещений муниципального жилищного фонда непригодными для проживания.
Жилое помещение может быть признано непригодным для проживания по основаниям и в порядке, которые установлены Правительством РФ (см. комментарий к ст. 15 (ч. 4) ЖК). Положение о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции утверждено Постановлением Правительства РФ от 28 января 2006 г. N 47;
9) осуществление контроля за использованием и сохранностью муниципального жилищного фонда, соответствием жилых помещений данного фонда установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства.
Это полномочие общего характера возложено на органы жилищной инспекции.
2. К компетенции органов местного самоуправления могут быть отнесены и иные полномочия. Они могут быть предусмотрены не только ЖК РФ, но и иными федеральными законами, а также законами субъектов Федерации, которые должны быть направлены на реализацию конституционных положений о том, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью; они могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (ст. 132 Конституции РФ).
К полномочиям органов местного самоуправления ЖК РФ дополнительно относит:
1) установление нормы предоставления и учетной нормы площади жилого помещения по договору социального найма.
Реализация этого полномочия предполагается применительно к муниципальному жилищному фонду, поскольку и Российская Федерация, и субъекты Федерации вправе самостоятельно устанавливать норму предоставления площади жилого помещения (см. комментарий к ст. 50 ЖК) и учетную норму площади жилого помещения в отношении отдельных категорий граждан, предусмотренных соответствующими законами.
Понятия нормы предоставления и учетной нормы площади жилого помещения даны в ст. 50 ЖК РФ;
2) определение категорий граждан, которым предоставляются служебные жилые помещения в муниципальном жилищном фонде.
Служебные жилые помещения предназначены для проживания граждан в связи с характером их трудовых отношений, в том числе с органом местного самоуправления, муниципальным учреждением, а также в связи с избранием на выборные должности в органы местного самоуправления и т.п. (ст. 93 ЖК).
Нормативные акты органа местного самоуправления должны установить, какие категории граждан могут пользоваться служебным жильем (ст. 104 ЖК);
3) установление размера платы за содержание и ремонт жилого помещения для собственников помещений в многоквартирном доме, не принявших решения о выборе способа управления многоквартирным домом (ст. ст. 156, 158 ЖК);
4) определение порядка и условий предоставления компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг отдельным категориям граждан (ст. 160 ЖК);
5) определение порядка управления многоквартирным домом, все помещения в котором находятся в собственности муниципального образования (ст. 163 ЖК).
3. Особенности компетенции в области жилищных отношений установлены ЖК РФ применительно к двум субъектам Федерации - городам федерального значения Москве и Санкт-Петербургу.
Глава 2. ОБЪЕКТЫ ЖИЛИЩНЫХ ПРАВ. ЖИЛИЩНЫЙ ФОНД
Статья 15. Объекты жилищных прав
Комментарий к статье 15
1. В соответствии с наиболее распространенной точкой зрения объектом правоотношения является то, по поводу чего складывается данная правовая связь. Жилищные правоотношения возникают по поводу жилых помещений. Поэтому в ч. 1 комментируемой статьи указано, что объектами жилищных прав являются жилые помещения.
2. Жилым признается изолированное помещение, предназначенное для проживания граждан. Традиционно изолированным признается помещение, имеющее автономный выход в места общего пользования (в коридор, прихожую, на лестничную площадку и т.п.) или на улицу (см. также комментарий к ст. 16).
3. На первый взгляд указание на то, что жилым помещением признается изолированное помещение, которое является недвижимым имуществом, лишено правового содержания. Тем более что в силу ст. 1 ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" жилые помещения относятся к недвижимому имуществу. Однако в таком указании есть смысл.