ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 16.10.2020
Просмотров: 2152
Скачиваний: 1
ПОСТАТЕЙНЫЙ КОММЕНТАРИЙ К ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОМУ КОДЕКСУ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 29 ДЕКАБРЯ 2004 Г. N 190-ФЗ
(С учетом новейших подзаконных актов)
В.Ю. ЕГОРОВ, С.А. ШИШЕЛОВА
Под редакцией
доктора юридических наук, профессора кафедры
административного права и государственного строительства
Поволжской академии государственной службы
им. П.А. Столыпина
А.В. ФИЛАТОВОЙ
Рецензенты:
Игнатьев Юрий Вадимович - доктор технических наук, профессор кафедры "Градостроительство", профессор кафедры "Архитектура" Архитектурно-строительного факультета Южно-Уральского государственного университета.
Костин Александр Михайлович - кандидат технических наук, доцент, заведующий кафедрой "Градостроительство" Архитектурно-строительного факультета Южно-Уральского государственного университета.
Научно-практический редактор:
Филатова Анна Валериевна - доктор юридических наук, профессор кафедры административного права и государственного строительства Поволжской академии государственной службы имени П.А. Столыпина, автор (соавтор) более 100 научных и учебных работ, руководитель Центра правовой экспертизы при Поволжской академии государственной службы имени П.А. Столыпина.
Авторы:
Егоров Владимир Юрьевич - юрист, специализирующийся в области градостроительства, в том числе по вопросам разработки и утверждения документов территориального планирования, строительства объектов капитального строительства, их реконструкции и пр. Имеет опыт аналитической работы по выявлению правонарушений в сфере градостроительства и энергетики; опыт практического применения нормативных правовых актов о градостроительной деятельности, а также участия в разработке локальных актов органов внутренних дел в указанных областях.
Шишелова Светлана Александровна - и. о. начальника отдела правовой экспертизы Юридического управления Комитета по градостроительству и архитектуре Правительства Санкт-Петербурга, опыт работы в сфере градостроительной деятельности - около 10 лет, имеет опыт преподавания.
ПРЕДИСЛОВИЕ
Градостроительный кодекс Российской Федерации является комплексным законодательным актом, регулирующим общественные отношения в сфере территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, проектирования и собственно строительства. Необходимость принятия нового Градостроительного кодекса была вызвана рядом причин юридического (необходимость приведения градостроительного законодательства в соответствие с Земельным кодексом РФ, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и другими федеральными законами), экономического (назревшие требования по снижению административных барьеров в строительстве, повышению ответственности участников рынка и защите прав на недвижимость) и социального (необходимость повышения роли общественного участия в принятии градостроительных решений) характера. Кроме того, принятие нового Градостроительного кодекса явилось необходимым условием для формирования рынка доступного жилья и увеличения объемов жилищного строительства.
По своей структуре Градостроительный кодекс состоит из 9 глав. В первой главе устанавливаются основные понятия, используемые в Кодексе; основные принципы законодательства о градостроительной деятельности; отношения, регулируемые законодательством о градостроительной деятельности, а также субъекты градостроительных отношений. Кодекс определяет совместное ведение Российской Федерации и субъектов РФ по законодательству о градостроительной деятельности (которое относится в первую очередь к сфере административного права) и устанавливает, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ по вопросам градостроительной деятельности не могут противоречить Кодексу и принимаемым в соответствии с ним федеральным законам.
Во второй главе определяются полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности, а также условия передачи осуществления полномочий Российской Федерации в области градостроительной деятельности и полномочий в области контроля за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления.
Третья глава посвящена вопросам территориального планирования и определяет виды и содержание документов территориального планирования разного уровня, порядок их разработки, согласования и реализации. Особое внимание уделено участию общественности в подготовке проектов правовых актов территориального планирования посредством основной процедуры - публичных слушаний.
В четвертой главе регулируются вопросы, связанные с градостроительным зонированием, описываются назначение и состав правил землепользования и застройки, порядок их подготовки, согласования, обсуждения с общественностью, принятия и применения, виды и характеристики территориальных зон, а также состав градостроительных регламентов, видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.
Пятая глава определяет процедурные вопросы подготовки градостроительной документации по планировке территории, как то: виды документации по планировке территории, их состав и содержание, порядок подготовки и утверждения.
Шестая глава содержит нормы, регулирующие условия и порядок архитектурно-строительного проектирования, строительства и реконструкции объектов капитального строительства.
Существенный блок вопросов, содержащихся в главе 6.1, связан с саморегулированием в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства.
Информационное обеспечение градостроительной деятельности проводится, как это установлено главой седьмой, посредством специальных информационных систем на уровнях Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, обеспечивающих информационную базу для принятия соответствующих управленческих решений и доступ всех заинтересованных лиц к таким системам.
Юридический механизм ответственности при осуществлении градостроительной деятельности предусмотрен восьмой главой Кодекса. В ней детализированы вопросы возмещения вреда в связи с недостатками работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, а также вреда, причиненного жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц при осуществлении территориального планирования и градостроительного зонирования. Кроме того, определяется общий порядок расследования случаев причинения вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате нарушения законодательства о градостроительной деятельности.
Заключительная - девятая глава Кодекса - закрепляет особенности осуществления градостроительной деятельности в субъектах РФ - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге.
С момента принятия Градостроительного кодекса в него неоднократно вносились изменения, вызванные, в целом, вопросами практической реализации его отдельных норм. Наиболее значимые изменения в сфере территориального планирования были внесены Федеральным законом от 20.03.2011 N 41-ФЗ, в соответствии с которыми федеральные, региональные и местные органы власти обязаны обеспечивать доступ к проектам документов территориального планирования и материалам по обоснованию таких проектов, а также к определенной законом информации, необходимой для подготовки таких документов, в специальной информационной системе территориального планирования в сети Интернет.
В Градостроительный кодекс РФ внесены и другие изменения, касающиеся подготовки документов территориального планирования, в том числе уточняющие содержание документов территориального планирования, компетенцию органов власти разных уровней по их разработке, процедуры согласования и утверждения.
Значительное изменение внесено в порядок проведения публичных слушаний по проектам генеральных планов населенных пунктов. Установлено, что в случае внесения изменений в генеральный план в отношении части территории поселения или городского округа публичные слушания проводятся с участием правообладателей земельных участков или объектов капитального строительства, находящихся в границах территории поселения или городского округа, в отношении которой осуществлялась подготовка указанных изменений.
Физическим и юридическим лицам предоставлено право осуществлять за свой счет подготовку документации по планировке территории, в том числе предусматривающей размещение объектов федерального, регионального и местного значения, что упорядочивает осуществление работы в данной сфере, так как до внесения указанных изменений нормы ст. ст. 45, 46 Градостроительного кодекса можно было трактовать неоднозначно. Кроме того, продлен (до 31.12.2012) переходный период повсеместного введения документов территориального планирования и градостроительного зонирования.
29 декабря 2004 года
N 190-ФЗ
ГРАДОСТРОИТЕЛЬНЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
(в ред. Федеральных законов от 22.07.2005 N 117-ФЗ, от 31.12.2005 N 199-ФЗ,
от 31.12.2005 N 210-ФЗ, от 03.06.2006 N 73-ФЗ, от 27.07.2006 N 143-ФЗ,
от 04.12.2006 N 201-ФЗ, от 18.12.2006 N 232-ФЗ, от 29.12.2006 N 258-ФЗ,
от 10.05.2007 N 69-ФЗ, от 24.07.2007 N 215-ФЗ, от 30.10.2007 N 240-ФЗ,
от 08.11.2007 N 257-ФЗ, от 04.12.2007 N 324-ФЗ, от 13.05.2008 N 66-ФЗ,
от 16.05.2008 N 75-ФЗ, от 14.07.2008 N 118-ФЗ, от 22.07.2008 N 148-ФЗ,
от 23.07.2008 N 160-ФЗ, от 25.12.2008 N 281-ФЗ, от 30.12.2008 N 309-ФЗ,
от 17.07.2009 N 164-ФЗ, от 23.11.2009 N 261-ФЗ, от 27.12.2009 N 343-ФЗ,
от 27.07.2010 N 240-ФЗ, от 22.11.2010 N 305-ФЗ, от 29.11.2010 N 314-ФЗ,
от 20.03.2011 N 41-ФЗ, от 21.04.2011 N 69-ФЗ, от 01.07.2011 N 169-ФЗ,
от 11.07.2011 N 190-ФЗ, от 11.07.2011 N 200-ФЗ, от 18.07.2011 N 215-ФЗ,
от 18.07.2011 N 224-ФЗ, от 18.07.2011 N 242-ФЗ, от 18.07.2011 N 243-ФЗ,
от 19.07.2011 N 246-ФЗ)
Глава 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Статья 1. Основные понятия, используемые в настоящем Кодексе
Комментарий к статье 1
1. Прежде всего хотелось бы отметить, что в отличие от Градостроительного кодекса РФ от 7 мая 1998 г. N 73-ФЗ (далее - ГрК РФ 1998 г.), комментируемый Кодекс не содержит преамбулы, где, как правило, содержатся предмет и цели правового регулирования законодательного акта. Так, в преамбуле ГрК РФ 1998 г. указывалось, что данный кодекс регулирует отношения в области создания системы расселения, градостроительного планирования, застройки, благоустройства городских и сельских поселений, развития их инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, рационального природопользования, сохранения объектов историко-культурного наследия и охраны окружающей природной среды в целях обеспечения благоприятных условий проживания населения. Также в преамбуле было отражено, что ГрК РФ 1998 г. определяет компетенцию органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, права и обязанности граждан и юридических лиц в области градостроительной деятельности, роль градостроительной документации и градостроительных регламентов в регулировании использования территории Российской Федерации, а также ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации о градостроительстве.
Однако отсутствие преамбулы в комментируемом Кодексе вряд ли можно расценивать как недостаток, поскольку он восполняется нормами ст. 3, устанавливающей принципы законодательства о градостроительной деятельности. К слову сказать, аналогичная статья в ГрК РФ 1998 г. отсутствовала.
Сформулированные в комментируемой статье понятия получают свою дальнейшую регламентацию и расширение за счет иных норм в других статьях Кодекса.
Первым из рассматриваемых понятий является "градостроительная деятельность", что, безусловно, не случайно, поскольку именно она составляет ядро правоотношений, регулируемых настоящим Кодексом. Основой градостроительной деятельности является деятельность по развитию территорий. Интересно отметить, что ни ГрК РФ 1998 г., ни настоящий Кодекс самого понятия "территория" не содержат, хотя неоднократно и оперируют им. В рассматриваемом Кодексе лишь упоминается, что к территории, охватываемой понятием градостроительная деятельность, в том числе относятся города и иные поселения.
По общему правилу под территорией принято понимать ограниченное (т.е. с какими-либо пределами, границами) земельное пространство (например, территория города, поселения). Однако наряду с указанным определением понятие "территория" применяется и в сочетании с таким термином, как "государство", образуя устойчивое словосочетание "территория государства". Территория государства - одна из частей земного шара, находящаяся под юрисдикцией какого-либо государства, один из признаков государства. Согласно ч. 1 ст. 67 Конституции РФ территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Устойчивым является и сочетание "таможенная территория". Так, например, в соответствии со ст. 2 Таможенного кодекса Таможенного союза (приложение к Договору о Таможенном кодексе Таможенного союза, принятому решением Межгосударственного Совета Евразийского экономического сообщества от 27 ноября 2009 г. N 17) таможенную территорию Таможенного союза составляют территории Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации, а также находящиеся за пределами территорий государств-членов Таможенного союза искусственные острова, установки, сооружения и иные объекты, в отношении которых государства - члены таможенного союза обладают исключительной юрисдикцией. Пределы таможенной территории Таможенного союза являются таможенной границей.
Как видим, термин "территория" не является однозначным, и в связи с этим полагаем, что не было бы лишним напрямую закрепить его официальное определение в комментируемом Кодексе.
Градостроительная деятельность может осуществляться в виде:
- территориального планирования;
- градостроительного зонирования;
- планировки территорий;
- архитектурно-строительного проектирования;
- строительства;
- капитального ремонта;
- реконструкции объектов капитального строительства.
Важно отметить, что на необходимость развития, расширения территорий проживания граждан указано в Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г. (утв. распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р) (далее - Концепция), в которой установлена стратегическая цель государственной жилищной политики - обеспечение доступности жилья для всех категорий граждан, а также соответствия объема комфортного жилищного фонда потребностям населения. Для достижения этой цели необходимо формирование градостроительной политики, которая направлена на создание нового облика российского города и села, архитектурной среды, комфортной для жизни людей, характеризующейся не только функциональными, утилитарными, но и эстетическими особенностями, что предполагает:
- рациональное сочетание разнообразных типов строительства (многоэтажного и малоэтажного строительства);