ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 16.10.2020
Просмотров: 2781
Скачиваний: 4
3) планировка территорий;
4) архитектурно-строительное проектирование;
5) строительство, капитальный ремонт, реконструкция объектов капитального строительства.
Это значит, что применительно к определению компонентов градостроительной деятельности и предмета законодательства о градостроительной деятельности ГрК РФ от 29.12.04 преемственно развивает с необходимыми уточнениями концептуальные положения и нормы ГрК РФ от 07.05.98.
Вопрос 1.2. Об источнике, установившем возможность иного в сравнении с ГрК РФ от 07.05.98 определения предмета законодательства о градостроительной деятельности, и о не состоявшихся благодаря ГрК РФ от 29.12.04 негативных последствиях этого иного определения для развития законодательства о градостроительной деятельности
Таким источником до принятия ГрК РФ от 29.12.04 являлась норма п. 2 ст. 7 Земельного кодекса Российской Федерации: "Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов".
Применительно к процитированной норме следует отметить следующее:
1) ГрК РФ от 07.05.98 впервые ввел ранее отсутствовавшие в федеральном законодательстве нормы и механизмы "правового зонирования", относящиеся к установлению градостроительных регламентов в составе нормативных правовых актов органов местного самоуправления - Правил землепользования и застройки;
2) Земельный кодекс Российской Федерации воспринял, закрепил и развил эти нормы и механизмы под другим термином - "зонирование территорий" без ссылок на градостроительное законодательство.
Указанная норма Земельного кодекса поставила под вопрос или превратила в неочевидное ранее утвержденное ГрК РФ от 07.05.98 положение о том, что правовое зонирование или зонирование территорий является предметом законодательства о градостроительной деятельности. Возникла "развилка" из двух возможностей толкования принадлежности зонирования к предмету:
1) иного законодательства, которое не является законодательством о градостроительной деятельности;
2) законодательства о градостроительной деятельности.
Соответственно, выявились и стали противоречить друг другу два подхода к определению предмета и дальнейших перспектив развития законодательства о градостроительной деятельности - размывающий подход и консолидирующий подход.
Сторонники размывающего подхода отстаивали позицию, согласно которой зонирование должно быть выведено из сферы и предмета регулирования Градостроительного кодекса РФ. При этом достаточно быстро обнаружилось, что регулировать деятельность по зонированию невозможно вне контекста действий по территориальному планированию. Поэтому за первоначально высказанными предложениями о выведении зонирования из сферы и предмета законодательства о градостроительной деятельности по необходимости последовали другие предложения - о выведении из сферы и предмета законодательства о градостроительной деятельности также территориального планирования. В 2003 году были подготовлены и обсуждались проекты отдельных федеральных законов - "О зонировании территорий", "О территориальном планировании". При этом предполагалось, что принятие указанных федеральных законов должно автоматически повлечь за собой изменение состава и предмета Градостроительного кодекса РФ, из которого планировалось изъять главы и статьи по вопросам территориального планирования и зонирования. Такое развитие событий превратило бы Градостроительный кодекс в закон не кодифицирующий, а сугубо технический, "распылило" бы предмет кодекса по нескольким частным законам, что неизбежно привело бы к утрате его целостности и возможности рационально организовать комплексный процесс градостроительной деятельности.
С принятием ГрК РФ от 29.12.04 возобладал консолидирующий подход, который:
- сохраняет преемственность развития законодательства о градостроительной деятельности;
- окончательно закрепляет предмет законодательства о градостроительной деятельности, объемлющий все ее компоненты, снимает ранее существовавшую неопределенность в этом вопросе и открывает дорогу для дальнейшего развития в России законодательства о градостроительной деятельности;
- позволяет последовательно и рационально организовывать комплексный процесс градостроительной деятельности.
Вопрос (2) о том, является ли законодательство
о градостроительной деятельности предметом
совместного ведения Российской Федерации
и субъектов РФ или предметом исключительного
ведения субъектов РФ
Этот вопрос вызвал ожесточенную дискуссию в процессе подготовки и принятия ГрК РФ от 29.12.04. Даже после введения последнего в действие дискуссия продолжается. Оппоненты Кодекса считают, что им зафиксировано неправильное решение и что окончательное решение по данному вопросу должен принять Конституционный Суд Российской Федерации.
Следует отметить, что этот вопрос является не столько академическим вопросом отвлеченно-теоретического характера, сколько вопросом сугубо практическим, решение которого в ту или иную сторону сопрягается с вполне определенными интересами и реальными последствиями для конкретных носителей этих интересов. При этом острота дискуссии определяется не теоретической сложностью самого вопроса, а главным образом указанными практическими обстоятельствами. Поэтому, чтобы разобраться в существе дела, необходимо последовательно рассмотреть данный вопрос по отдельным позициям.
Вопрос 2.1. О том, как Конституция Российской Федерации и ГрК РФ от 29.12.04 решают и как ГрК РФ от 07.05.98 решал, предметом ведения каких субъектов публичной власти является законодательство о градостроительной деятельности
В п. "о" ст. 71 Конституции Российской Федерации перечислены семь отраслей законодательства, относящихся к исключительному ведению Российской Федерации. В п. "к" ч. 1 ст. 72 перечислены 10 отраслей законодательства, относящихся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Ни там, ни там законодательство о градостроительной деятельности не упоминается. Этот факт ни в коей мере не может являться достаточным для автоматического отнесения законодательства о градостроительной деятельности к предмету ведения субъектов Российской Федерации.
На самом деле в Конституции указания на законодательство о градостроительной деятельности как самостоятельную отрасль российской правовой системы и не могло быть.
Как было показано при рассмотрении предыдущего вопроса, законодательство о градостроительной деятельности имеет свой обособленный предмет и характер регулирования. Самостоятельность законодательства о градостроительной деятельности также находит подтверждение в ряде Федеральных законов, таких как Земельный кодекс Российской Федерации, "О государственном земельном кадастре", "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан", "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации", где имеются отсылочные нормы именно к законодательству о градостроительной деятельности.
Параметры системы законодательства о градостроительной деятельности начали складываться лишь в 1998 г., с момента принятия первого кодификационного акта в области градостроительства - ГрК РФ от 07.05.98. На момент принятия Конституции действовал Закон Российской Федерации от 14 июля 1992 года N 3295-1 "Об основах градостроительства в Российской Федерации", который в ту пору не основывался на принципах разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.
По методу регулирования отношений законодательству о градостроительной деятельности свойствен императивно-административный характер, а сами отношения возникают между различными органами публичной власти, а также между органами публичной власти, с одной стороны, и физическими и юридическими лицами - с другой.
Поэтому законодательство о градостроительной деятельности относится к группе административного законодательства. Административное законодательство, в свою очередь, отнесено п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ.
Это означает, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не могут противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации. Именно эта норма установлена ч. 3 ст. 3 ГрК РФ от 29.12.04.
Аналогичные нормы действовали с момента вступления в силу ГрК РФ от 07.05.98:
- "законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности при решении вопросов владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, а также в области природопользования, охраны окружающей среды, особо охраняемых природных территорий, памятников истории и культуры, обеспечения экологической безопасности, предупреждения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий, не могут противоречить настоящему Кодексу и принимаемым в соответствии с ним федеральным законам" (ч. 3 ст. 2 ГрК РФ от 07.05.98);
- "к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации на соответствующих территориях относятся: разработка и принятие законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в области градостроительства в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Кодексом, другими федеральными законами, а также конституциями или уставами субъектов Российской Федерации..." (первый и второй абзацы ст. 22 ГрК РФ от 07.05.98).
Повод для сомнения и дополнительного анализа рассматриваемого вопроса может дать ч. 2 ст. 24 ГрК РФ от 07.05.98, где можно усмотреть мнимую возможность тройственной логической конструкции, при которой законодательство о градостроительной деятельности якобы разбивается на три части:
1) часть, которая находится в исключительном ведении Российской Федерации;
2) часть, которая находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ;
3) часть, которая находится в исключительном ведении субъектов РФ. Возможность отнесения какой-либо отрасли законодательства одновременно и к совместному ведению РФ и субъектов РФ, и к исключительному ведению субъектов РФ не предусмотрена Конституцией Российской Федерации, а значит, не допускается. В несколько ином контексте обсужденная тема рассматривается далее (см. вопрос 5.2).
Следует отметить, что иная, отличная от вытекающей из Конституции РФ трактовка вопроса о том, что законодательство о градостроительной деятельности находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, закрепленная ранее в ГрК РФ от 07.05.98 и ныне в ГрК РФ от 29.12.04, если она содержится в конституциях или уставах, а также иных законах субъектов РФ, должна рассматриваться как прямое противоречие Конституции РФ и федеральным законам.
Если по состоянию на 29 декабря 2004 года, когда Градостроительный кодекс Российской Федерации был введен в действие, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ содержали нормы, противоречащие ГрК РФ от 29.12.04, то согласно требованиям Федерального закона "Об общих принципах организации органов законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" такие нормы должны быть приведены в соответствие до 31 марта 2005 года. Такой оперативности не наблюдается. Более того, законодательным органом города федерального значения Москвы - Московской городской Думой направлен запрос в Конституционный Суд Российской Федерации о признании неконституционными положений ГрК РФ от 29.12.04 об отнесении законодательства о градостроительной деятельности к предмету совместного ведения <1>. Безусловно, в данном случае органы власти реализуют свое законное право на конституционное судопроизводство, однако это право не снимает обязанности выполнять предписания федерального законодательства по приведению в соответствие с ним норм регионального законодательства.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Московской городской Думы от 13 апреля 2005 г. N 82 "О запросе в Конституционный Суд Российской Федерации" // Ведомости Московской городской Думы. 2005. N 5. Ст. 74.
Вопрос 2.2. О последствиях неправильных ответов на вопрос, предметом ведения каких субъектов публичной власти является законодательство о градостроительной деятельности
Неправильный ответ на данный вопрос формулируется следующим образом - законодательство о градостроительной деятельности является предметом исключительного ведения субъектов Российской Федерации. Такой неправильный ответ зафиксирован, в частности, в Уставе города Москвы <1>. Из неправильного толкования исходного вопроса возникла следующая цепочка следствий: закрепление неправильного толкования в базовом законе (уставе) - порождение противоречий с федеральным законодательством в региональных законах и иных актах - трансляция противоречий с федеральным законодательством в каждодневную практику градорегулирования - коллизии и конфликты.
--------------------------------
<1> См.: п. 22 ч. 1 ст. 13 Закона города Москвы от 28 июня 1995 г. "Устав города Москвы" (в редакции от 14 июля 2004 г.). Ведомости Московской городской Думы. 1995. N 4; 2004. N 8.
Правомерно спросить, каковы примеры указанных противоречий, порождающих конфликты или чреватых их порождением?
Вопрос 2.3. О примерах, иллюстрирующих противоречия между нормами регионального законодательства и нормами федерального законодательства
Самые наглядные примеры содержатся в законодательстве города Москвы. Следует обратить внимание на два обстоятельства.
Во-первых, о противоречиях следует говорить не только применительно к федеральному законодательству о градостроительной деятельности, но и применительно к федеральному земельному законодательству, в отношении которого, казалось бы, нет необходимости ничего домысливать, поскольку Конституция РФ прямо определила земельное законодательство как предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. "к" ч. 1 ст. 72).
Во-вторых, противоречия не возникли в связи с принятием ГрК РФ от 29.12.04, по поводу которого велись и ведутся острые дискуссии, а существовали задолго до этого, поскольку касались ранее принятых федеральных законов - ГрК РФ от 07.05.98 и Земельного кодекса Российской Федерации от 2001 г. Таким образом, ГрК РФ от 29.12.04, не являясь причиной этих противоречий, с предельной наглядностью их выявил и предельно остро поставил вопрос о необходимости исправления неправомерной ситуации.
В частности, в Законах города Москвы от 14 мая 2003 года N 27 "О землепользовании и застройке в городе Москве", от 3 марта 2004 года N 13 "Об основах градостроительства в городе Москве" содержатся нормы об индивидуальных актах разрешенного использования, которые подготавливаются исполнительными органами власти по запросам заявителей в индивидуальном порядке применительно к каждому земельному участку в отдельности. Эти нормы противоречат нормам федеральных законов, действовавших на момент принятия указанных региональных законов:
- норме ч. 4 ст. 39 ГрК РФ от 07.05.98, согласно которой "правовой режим, установленный для каждой территориальной зоны градостроительным регламентом, применяется в равной мере ко всем расположенным в ней земельным участкам, иным объектам недвижимости";
- норме п. 2 ст. 85 Земельного кодекса Российской Федерации от 2001 г., согласно которой "для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент".
В отношении указанных норм ГрК РФ от 29.12.04 не ввел ничего нового, но фактически закрепил базовую норму, ранее предусмотренную федеральным законодательством (в двух законах и в разных формулировках) и воспроизведенную в новом кодексе в следующей формулировке: "Действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования" (ч. 3 ст. 36 ГрК РФ от 29.12.04).