ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 16.10.2020
Просмотров: 2642
Скачиваний: 4
Применительно к рассмотренному вопросу следует сделать уточнение. ГрК РФ от 29.12.04: а) формулирует нормы регулирования, которые необходимо обеспечить в будущем; б) до того, как будут обеспечены основания для такого регулирования, допускаются иные действия. Однако рассматриваемое региональное законодательство "иные действия" возводит в ранг постоянных, универсальных и неизменных, фактически не ставя задачи создания условий для выполнения норм, предписанных федеральными законами.
Другой пример. В ч. 4 ст. 59 ГрК РФ от 07.05.98 содержалась следующая норма: "Размеры земельных участков в границах застроенных территорий городских и сельских поселений устанавливаются с учетом фактического землепользования и градостроительных нормативов, действовавших на период застройки указанных территорий". Эта норма воспроизведена в ч. 4 ст. 43 ГрК РФ от 29.12.04 в следующей формулировке: "Размеры земельных участков в границах застроенных территорий устанавливаются с учетом фактического землепользования и градостроительных нормативов и правил, действовавших в период застройки указанных территорий".
Вопреки указанной норме ГрК РФ от 07.05.98 Постановлением правительства Москвы от 27 марта 2001 года N 282-ПП "Об утверждении Положения о составе и порядке разработки, согласования и утверждения проектов планировки жилых территорий в городе Москве" устанавливается прямо противоположная норма: "На плане показываются границы... участков застройки в соответствии с Нормами и правилами проектирования планировки и застройки Москвы МГСН 1.01-99" <1>. Иными словами, межевание застроенных территорий производится не на основании "нормативов, действовавших на период застройки", как того требует федеральный закон, а на основании нормативов, только что специально подготовленных для обеспечения сегодняшней практики. Такое противоречие не носит только формально-юридического характера, а отражает целевую установку на уплотнение территорий, реализация которой сопрягается с ущемлением прав граждан в обход требованиям федерального законодательства.
--------------------------------
<1> Данные Нормы утверждены Постановлением правительства Москвы от 25.01.2000 N 49. При этом обращаем внимание на тот факт, что указанные МГСН 1.01-99 не были опубликованы в официальном печатном издании правительства Москвы.
Эти и другие примеры (которые будут рассмотрены далее при обсуждении иных проблемных вопросов градостроительной деятельности) показывают, что тезис о желаемой автономности от федерального законодательства не является абстрактным, оторванным от реальной практики теоретическим утверждением - он может быть весьма полезным и с выгодой использоваться при проведении "независимой" региональной градостроительной политики.
Вопрос (3) о новом определении понятия "застройщик",
о соотношении понятий "застройщик",
"инвестор", "заказчик", "подрядчик"
Ответ на этот вопрос важен не только для уяснения понятий с позиции закрепления ими технологии процесса градостроительной деятельности, но и в гораздо большей степени для понимания необходимости и неизбежности встраивания технологии в рамки содержательно ей адекватных правовых определений, а не наоборот.
Вопрос 3.1. О новом определении понятия "застройщик"
До введения в действие ГрК РФ от 29.12.04 определение понятия "застройщик" содержалось в Федеральном законе от 17 ноября 1995 года N 169-ФЗ "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации" (далее также - ФЗ-169). Определение ГрК РФ от 29.12.04 и определение ФЗ-169 отличаются друг от друга.
Определение ФЗ-169 (ч. 1 ст. 3): "заказчик (застройщик) - гражданин или юридическое лицо, имеющие намерение осуществить строительство, реконструкцию (далее - строительство) архитектурного объекта, для строительства которого требуется разрешение на строительство, - обязан иметь архитектурный проект, выполненный в соответствии с архитектурно-планировочным заданием архитектором, имеющим лицензию на архитектурную деятельность (далее - лицензия)".
Определение ГрК РФ от 29.12.04 (п. 16 ст. 1): "застройщик - физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для их строительства, реконструкции, капитального ремонта".
Спрашивается, чем отличаются друг от друга приведенные определения и почему возникла необходимость заменить первое определение вторым? Определение ФЗ-169 не содержит фундаментального критерия, отличающего застройщика от иных лиц, - это наличие прав на земельный участок. Согласно этому определению физическому или юридическому лицу достаточно, не имея прав на земельный участок, просто обладать намерением осуществить строительство, реконструкцию. Это неверно. Градостроительный кодекс исправляет неверную трактовку ФЗ-169 и выстраивает стройную систему, предельно простой смысл которой состоит в следующем: сначала - приобретение прав на земельный участок, потом - осуществление или обеспечение действий на земельном участке, инициируемых его правообладателем.
Как должно разрешаться указанное противоречие между нормами двух федеральных законов? Приведем норму ст. 7 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" (далее также - ФЗ-191): "До приведения в соответствие с Градостроительным кодексом Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территорий, архитектурно-строительному проектированию, строительству, реконструкции объектов капитального строительства и действующих на территории Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также акты законодательства Союза ССР, действующие на территории Российской Федерации в пределах и в порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации, применяются постольку, поскольку они не противоречат Градостроительному кодексу Российской Федерации". Это значит, что с момента введения ГрК РФ от 29.12.04 в действие норма ФЗ-169, содержащая неадекватное определение понятия "застройщик", перестала действовать. Необходимо применять определение ГрК РФ от 29.12.04.
Также возникает вопрос, почему не совпадающее с ГрК РФ от 29.12.04 понятие "застройщик" содержится в Федеральном законе от 30 декабря 2004 года N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" (далее - ФЗ-214).
Приведем определение, содержащееся в п. 1 ст. 2 ФЗ-214:
"Для целей настоящего Федерального закона используются следующие основные понятия: застройщик - юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы или индивидуальный предприниматель, имеющие в собственности или на праве аренды земельный участок и привлекающие денежные средства участников долевого строительства в соответствии с настоящим Федеральным законом для строительства (создания) на этом земельном участке многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости на основании полученного разрешения на строительство. При этом к иным объектам недвижимости относятся гаражи, объекты здравоохранения, общественного питания, предпринимательской деятельности, торговли, культуры и иные объекты недвижимости, за исключением объектов производственного назначения".
Спрашивается, есть ли противоречие между разными определениями ГрК РФ от 29.12.04 и ФЗ-214? ГрК РФ от 29.12.04 дает общее, универсальное определение, а ФЗ-214 - частное, которое распространяется на ограниченный круг случаев. При этом в определении ФЗ-214 выдерживается общий критерий определения застройщика, заданный ГрК РФ от 29.12.04, а именно наличие прав на земельный участок. Далее ФЗ-214 вводит спецификацию регулируемых этим законом частных случаев:
- не вся разновидность прав на земельные участки, а только собственность или аренда;
- не физическое или юридическое лицо, а только юридическое лицо;
- не вообще застройщик, а только тот застройщик, который привлекает денежные средства участников долевого строительства;
- не вообще застройщик, который может строить все, а только тот застройщик, который может строить все то, что не относится к объектам производственного назначения.
Таким образом, различные определения в ГрК РФ от 29.12.04 и ФЗ-214 не порождают коллизии и не должны вызывать недоумения.
ГрК РФ от 29.12.04 выстраивает такую систему, при которой начальной и ключевой фигурой градостроительной деятельности в части обеспечения архитектурно-строительного проектирования, строительства и реконструкции становится застройщик, то есть лицо, которое приобрело право на земельный участок.
Для того чтобы могло состояться приобретение права на земельный участок, выделенный из состава государственных или муниципальных земель, должны быть проведены предварительные действия, концентрированным итогом которых является градостроительный план земельного участка. В таком градостроительном плане фактически определяется все, что необходимо для дальнейшего использования земельного участка: его границы, виды разрешенного использования, предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции, ограничения на использование, включая границы зон действия публичных сервитутов (при их наличии).
Градостроительный план земельного участка, являясь результатом обеспеченной публичной властью планировки территории, с одной стороны, подготавливается в контексте ранее утвержденных документов, а с другой - предопределяет подготовку частными лицами последующих документов.
Ранее утвержденные документы - это правила землепользования и застройки, генеральный план городского округа или поселения. В число последующих документов, которые подготавливаются на основе градостроительного плана земельного участка, а также выдаются при условии соответствия такому плану, входят:
1) землеустроительная документация для осуществления государственного кадастрового учета земельного участка с последующей государственной регистрацией прав на земельный участок (после его предоставления в соответствии с порядком, определенном земельным законодательством);
2) проектная документация;
3) разрешение на строительство;
4) разрешение на ввод построенного, реконструированного объекта в эксплуатацию.
Таким образом, застройщик становится ключевой фигурой в двух отношениях. Во-первых, это лицо, от которого начинаются и на котором заканчиваются все права на осуществление каких бы то ни было строительных действий в отношении земельного участка. Во-вторых, мотивации и действия застройщика предопределяются пересечением установленных публичной властью ограничений и его собственными желаниями и планами. Поэтому все остальные "ролевые функции" инвесторов, заказчиков и подрядчиков могут быть показаны только через ключевую функцию и юридический статус застройщика.
Вопрос 3.2. О понятии "инвестор" и соотношении понятий "застройщик" и "инвестор"
Содержание понятия "инвестор" раскрывается в ч. 2 ст. 4 Федерального закона от 25 февраля 1999 года N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" (далее - ФЗ-39): "Инвесторы осуществляют капитальные вложения на территории Российской Федерации с использованием собственных и (или) привлеченных средств в соответствии с законодательством Российской Федерации. Инвесторами могут быть физические и юридические лица, создаваемые на основе договора о совместной деятельности и не имеющие статуса юридического лица объединения юридических лиц, государственные органы, органы местного самоуправления, а также иностранные субъекты предпринимательской деятельности (далее - иностранные инвесторы)".
Данное определение выделяет две позиции: чьи средства использует инвестор и кто может быть инвестором. Инвестор может использовать следующие средства:
а) собственные;
б) привлеченные;
в) одновременно и собственные, и привлеченные.
Инвесторами могут быть:
а) физические лица;
б) юридические лица;
в) создаваемые на основе договора о совместной деятельности и не имеющие статуса юридического лица объединения юридических лиц;
г) государственные органы;
д) органы местного самоуправления;
е) иностранные субъекты предпринимательской деятельности.
Осуществление капитальных вложений предполагает наличие земельного участка, иного объекта недвижимости и соответствующего субъекта прав на эти объекты, то есть застройщика. Застройщик всегда обеспечивает строительство, реконструкцию, капитальный ремонт (см. п. 16 ст. 1 ГрК РФ от 29.12.04). Строительство, реконструкция, капитальный ремонт могут быть обеспечены только при наличии средств - капитальных вложений. Застройщик может использовать как свои собственные средства, так и привлеченные. Согласно федеральному закону, лицо, использующее привлеченные средства, также является инвестором (см. ч. 2 ст. 4 ФЗ-39). Следовательно, застройщик всегда является инвестором, даже в случае, когда у правообладателя земельного участка, осуществляющего строительство, нет собственных средств. В отношении инвестирования капитального строительства возможны лишь два сочетания:
1) застройщик-инвестор - в случаях, когда застройщик использует только собственные средства;
2) застройщик-инвестор плюс сторонний инвестор - в случаях, когда застройщик использует привлеченные средства наряду с собственными, а также когда использует только привлеченные средства.
В строго юридическом смысле второе сочетание говорит о том, что инвестор, осуществляющий инвестиционную деятельность в форме капитальных вложений, никогда не может существовать сам по себе как автономное лицо. Такой инвестор всегда существует вместе с застройщиком, то есть вместе с лицом, обладающим правами на земельный участок и обеспечивающим строительство, в том числе путем использования средств, которые застройщику предоставляет инвестор.
Таким образом, при отсутствии указанной связки, говоря об инвесторе, мы говорим о лице, которое имеет намерение предоставить принадлежащие ему средства, но еще это намерение не осуществило (не осуществило капитальных вложений), поэтому в изложении ФЗ-39 такое лицо еще не стало инвестором.
Вопрос 3.3. О понятии "заказчик"
Рассмотрим этот вопрос применительно к той части градостроительной деятельности, которая включает архитектурно-строительное проектирование, строительство, капитальный ремонт, реконструкцию объектов капитального строительства.
Содержание понятия "заказчик" и действий лица, определяемого этим понятием, раскрывается через понимание промежуточного положения такого лица между лицом, которому передается заказ, и лицом, от имени которого передается заказ. Промежуточное положение заказчика определяет его фундаментальную характеристику: заказчик - это всегда посредник.
Лицо, которому передается заказ, это подрядчик. Тут все ясно. Что же касается лица, которое передает или от имени которого передается заказ, то в отношении его в федеральных законах - ГрК РФ от 29.12.04, ФЗ-39, ФЗ-169 имеются несовпадающие определения. Рассмотрим последовательно эти трактовки.