ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 16.10.2020
Просмотров: 5732
Скачиваний: 4
Однако работы не всегда могут выполняться одним подрядчиком, что обусловлено необходимостью обеспечить конкуренцию между претендентами на заключение соответствующих контрактов.
Вопрос (17) о неверном утверждении, согласно которому
территориальное планирование, определенное ГрК РФ
от 29.12.04, якобы блокирует возможность
осуществления регионального планирования
Речь идет о том, что якобы в ГрК РФ от 29.12.04 территориальное планирование замещает собой региональное планирование - более широкую область деятельности, осуществляемую посредством подготовки концепций пространственного развития, стратегических планов, программ социально-экономического развития регионов, иных подобных документов. При этом признается, что территориальное планирование в трактовке Кодекса является важным элементом социально-экономического планирования, который, однако, не может заменить регионального планирования.
По существу, утверждается, что в ГрК РФ от 29.12.04 часть заместила и вытеснила целое. На самом деле это совершенно не так.
Во-первых, ГрК РФ от 29.12.04 не только не отождествляет региональное и территориальное планирование, но и четко их разграничивает. Результат территориального планирования - это закон для конкретных территорий и проживающих на них граждан, то есть окончательное закрепление конкретных юридически значимых решений, влекущих за собой последствия за неисполнение принятых решений. Результатом регионального планирования может быть не "закон", а только "декларация о намерениях" публичной власти (в виде, например, концепций, программ). Декларации важны и могут быть признаны необходимыми, а провозглашаемые ими намерения могут быть реализованы как с помощью документов территориального планирования, так и многими другими способами.
Во-вторых, предметом ГрК РФ от 29.12.04 как федерального закона может быть только регламентирование юридически значимых действий. Кодекс не может и не должен регламентировать действия по подготовке "деклараций о намерениях" публичной власти. При этом ГрК РФ от 29.12.04, как и любой другой федеральный закон, не препятствует осуществлению действий, которые органы власти посчитают необходимым осуществлять, в том числе и в целях последующей подготовки юридически значимых документов, например документов территориального планирования. Более того, ГрК РФ от 29.12.04 предполагает возможность таких действий. В ч. 1 ст. 9 записано: "Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований". Это означает возможность использования и учета при подготовке документов территориального планирования также "деклараций о намерениях" - концепций, стратегических планов, программ социально-экономического развития, подготовленных в рамках действий по региональному планированию.
В-третьих, те, кто критикует в данном отношении ГрК РФ от 29.12.04, методологически ошибочно отождествляют региональное и территориальное планирование. Надо ли говорить, что это самым деструктивным образом может сказаться на развитии самой системы регионального планирования? ГрК РФ от 29.12.04 открывает широкие возможности для создания рациональной технологии регионального планирования и ее эффективной реализации, в том числе посредством юридически значимых и обязательных документов территориального планирования, а проанализированная нами ошибочная позиция мешает этими возможностями воспользоваться.
ОТВЕТЫ НА ВОПРОСЫ К ГЛАВЕ 4 ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО КОДЕКСА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ "ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЕ ЗОНИРОВАНИЕ"
Вопросы некоторых оппонентов ГрК РФ от 29.12.04 по поводу его второй и третьей глав (о полномочиях и территориальном планировании) задаются чаще всего в следующей форме: почему убрали то, что было раньше? Применительно к главе о градостроительном зонировании ситуация прямо противоположная - спрашивается, почему не убрали то, что было раньше.
В процессе подготовки проекта ГрК РФ от 29.12.04 предлагалось, например, главу о правовом зонировании исключить (предложения представителей Российской академии архитектуры и строительных наук, Союза архитекторов России, Московского союза архитекторов, представленные на рассмотрение 20.07.04). Чем были обусловлены такие предложения, возможно ли их реализовать, какие схемы регулирования градостроительной деятельности за ними кроются? Ответы на эти и другие вопросы нам предстоит получить, проанализировав назначение и содержание действий, которые именуются "градостроительным зонированием".
С самого начала необходимо подчеркнуть, что мы имеем дело с давно наметившимся, но резко обострившимся с принятием ГрК РФ от 29.12.04 противостоянием двух систем политического управления и регулирования градостроительной деятельности, каждая из которых является проявлением определенного мировоззрения. Одна система - "прежняя" - игнорирует предопределенные рыночными отношениями механизмы регулирования, а другой еще совсем недавно не было по причине отсутствия самих рыночных отношений.
Вопрос (18) о преемственности норм федеральных законов
в отношении развития института
градостроительного зонирования
Институт градостроительного зонирования не является новым для законодательства Российской Федерации. Под термином "правовое зонирование" он введен в правоприменительную практику ГрК РФ от 07.05.98, подтвержден и развит (под термином "зонирование территорий") Земельным кодексом Российской Федерации, а ныне дополнен и детализирован под термином "градостроительное зонирование" ГрК РФ от 29.12.04.
Необходимо отметить следующее:
1) ранее введенный федеральными законами институт градостроительного зонирования остался для некоторых оппонентов ГрК РФ от 29.12.04 "незамеченным" и воспринимается ими теперь как нечто новое и неожиданное;
2) в процессе подготовки ГрК РФ от 29.12.04 и после его введения в действие стало очевидным, что в дальнейшем невозможно будет продолжать не замечать существование предусмотренного федеральными законами института, игнорировать необходимость его применения;
3) все это привело к резкому отторжению некоторыми оппонентами ГрК РФ от 29.12.04 того, что они ранее могли, как им казалось, позволить себе не понимать и игнорировать.
Парадоксальность ситуации с демонстративной "незамеченностью" и игнорированием подлинного смысла института градостроительного зонирования, реализуемого посредством правил землепользования и застройки, становится особенно наглядной, если вспомнить, что в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 26 мая 2004 года говорилось следующее: "Необходимо разрушить монополии на строительных рынках. Граждане России не обязаны оплачивать стоимость административных барьеров, создаваемых в строительстве, а также сверхприбыли застройщиков-монополистов. Принятие муниципалитетами четких правил землепользования и застройки, упрощение процедур разрешений и согласований на строительство, подготовка необходимой инженерно-коммунальной инфраструктуры - все эти меры должны быть направлены на сокращение времени и затрат по строительству" <1>.
--------------------------------
<1> Российская газета. 2004. 27 мая.
Подтвердить преемственность норм федеральных законов нам помогут ответы на ряд вопросов.
Вопрос 18.1. О том, в чем заключались новеллы ГрК РФ от 07.05.98, связанные с введением института правового зонирования
Очевидным достижением ГрК РФ от 07.05.98 является то, что им были введены три базовые нормы, которые ранее отсутствовали в законодательстве о градостроительной деятельности, а теперь с их помощью была открыта дорога для утверждения новых механизмов регулирования, необходимых в условиях рыночной системы хозяйствования:
1) выделение среди различных видов зонирования особого, ранее не практиковавшегося в отечественной практике как социалистического, так и постсоциалистического градостроительства вида зонирования - правового зонирования;
2) единство правового режима всех объектов недвижимости в пределах одной территориальной зоны;
3) утверждение положения об установлении градостроительных регламентов в едином нормативном правовом акте - правилах землепользования и застройки.
Новелла ГрК РФ от 07.05.98 о выделении среди различных видов зонирования особого, ранее не практиковавшегося в отечественной практике как социалистического, так и постсоциалистического градостроительства вида зонирования - правового зонирования.
В ГрК РФ от 07.05.98 содержались определения зонирования и правового зонирования, которые четко разграничивались между собой. Согласно ст. 1 ГрК РФ от 07.05.98:
- "зонирование - деление территории на зоны при градостроительном планировании развития территорий и поселений с определением видов градостроительного использования установленных зон и ограничений на их использование";
- "правовое зонирование - деятельность органов местного самоуправления в области разработки и реализации правил застройки территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований";
- "правила землепользования и застройки... - нормативные правовые акты органов местного самоуправления, регулирующие использование и изменения объектов недвижимости посредством введения градостроительных регламентов".
Следует обратить внимание на одно важное обстоятельство. В ГрК РФ от 07.05.98 установлено, что "зонирование - деление территории на зоны при градостроительном планировании (выделено нами. - Авт.) развития территорий и поселений". Из этого следует:
- "зонирование" осуществляется при разработке генерального плана города (поскольку на местном уровне есть только один документ градостроительного планирования - генеральный план);
- посредством "зонирования" (то есть работ по градостроительному планированию) еще не устанавливаются градостроительные регламенты;
- градостроительные регламенты устанавливаются не "зонированием", а "правовым зонированием", то есть не посредством градостроительной документации, а посредством местных нормативных правовых актов - правил землепользования и застройки.
Игнорирование этого четкого разграничения, установленного ГрК РФ от 07.05.98 и преемственно развитого ГрК РФ от 29.12.04, приводило и приводит к неадекватному пониманию градостроительного зонирования, примеры которого будут рассмотрены ниже.
Новелла ГрК РФ от 07.05.98 об установлении единства правового режима всех объектов недвижимости в пределах одной территориальной зоны.
В ч. 4 ст. 39 ГрК РФ от 07.05.98 был закреплен базовый принцип правового зонального регулирования землепользования и застройки: "Правовой режим, установленный для каждой территориальной зоны градостроительным регламентом, применяется в равной мере ко всем расположенным в ней земельным участкам, иным объектам недвижимости".
Эта норма ГрК РФ от 07.05.98 (преемственно воспроизведенная в 2001 году Земельным кодексом Российской Федерации и ГрК РФ от 29.12.04) с самого начала представляет собой своего рода лакмусовую бумагу для определения факта наличия или отсутствия градостроительного (правового - в прежней терминологии) зонирования. Дело в том, что до сих пор иногда приходится слышать, что градостроительное (правовое) зонирование есть, например, в Москве, тогда как на самом деле его нет. Происходит подмена понятий, и, таким образом, неоправданно снимается вопрос о необходимости специальных работ по введению отсутствующего института градостроительного (правового) зонирования.
Новелла ГрК РФ от 07.05.98 об утверждении положения об установлении градостроительных регламентов в едином нормативном правовом акте - правилах землепользования и застройки.
Статьей 1 ГрК РФ от 07.05.98 было закреплено положение, согласно которому градостроительные регламенты содержатся не в различных документах многоуровневой градостроительной документации и не в государственном градостроительном кадастре, а в едином нормативном правовом акте - правилах землепользования и застройки.
Это положение ГрК РФ от 07.05.98, преемственно воспроизведенное в ГрК РФ от 29.12.04, снимало юридическую неопределенность, связанную с фактическим отсутствием градостроительных регламентов в ситуации, когда подготовка различных документов в системе многоуровневой градостроительной документации используется лишь как технологическое средство административного определения однозначного целевого назначения каждого земельного участка и иного объекта недвижимости. Другими словами, ГрК РФ от 07.05.98 устранил терминологическую путаницу, когда под словами о зонах скрывался прямо противоположный зональному подходу индивидуальный подход к определению назначения каждого конкретного объекта недвижимости.
Вопрос 18.2. О том, что нового в развитие института градостроительного (правового) зонирования ввел Земельный кодекс Российской Федерации 2001 года (под термином "зонирование территорий")
Дальнейшее развитие введенного ГрК РФ от 07.05.98 института правового зонирования было обеспечено принятием в конце 2001 года нового Земельного кодекса Российской Федерации. Применительно к рассматриваемому вопросу это событие было примечательно в следующих отношениях.
Во-первых, Земельный кодекс фактически воспроизвел и закрепил нормы правового зонирования, которые четыре года ранее появились в ГрК РФ от 07.05.98. Вопросам правового зонирования была посвящена специальная ст. 85 "Состав земель поселений и зонирование территорий". Тем самым была поднята юридическая значимость именно этого компонента регулирования землепользования и застройки. К числу норм правового зонирования относятся следующие нормы:
- "для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент". Этой нормой был подтвержден базовый принцип правового зонального регулирования землепользования и застройки, ранее установленный ч. 4 ст. 39 ГрК РФ от 07.05.98;
- "правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны". Этой нормой было преемственно закреплено положение ГрК РФ от 07.05.98, согласно которому градостроительные регламенты содержатся в едином нормативном правовом акте.
Во-вторых, в ст. 85 Земельного кодекса Российской Федерации были сформулированы новые нормы, развивающие институт зонирования территорий (правового зонирования):