ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 16.10.2020
Просмотров: 628
Скачиваний: 2
--------------------------------
<1> СПС "КонсультантПлюс".
Указание же п. 2 ст. 124 ГК РФ на особенности публично-правовых образований, в силу которых к ним не могут быть применимы положения, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, означает прежде всего, что в гражданском законодательстве имеются специальные нормы, регулирующие участие данных субъектов в гражданских правоотношениях, а также правовые нормы о юридических лицах, которые не применимы к государству, государственным и муниципальным образованиям.
Так, О.Е. Кутафин <1>, обобщая юридическую литературу по данной проблеме, выделил четыре позиции относительно вида правоспособности Российской Федерации и других публично-правовых образований. Одни авторы характеризуют ее как универсальную <2>, другие - как общую <3>, третьи - как специальную <4>, четвертые - как целевую <5>. Представляется, что третья и четвертая позиции наиболее соответствуют нынешнему положению дел в гражданском обороте. Данный вывод подтверждается и в Определениях Конституционного Суда РФ от 4 декабря 1997 г. N 139-О "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Совета Федерации о проверке конституционности Федерального закона "О переводном и простом векселе" <6> и от 1 октября 1998 г. N 168-О "По запросу Администрации Московской области о проверке конституционности части первой пункта 1 и пункта 2 статьи 1015 Гражданского кодекса Российской Федерации" <7>, где отмечается, что Российская Федерация, субъекты Федерации и муниципальные образования участвуют в гражданских правоотношениях как субъекты со специальной правоспособностью, которая в силу их публично-правовой природы не совпадает с правоспособностью других субъектов гражданского права - граждан и юридических лиц, преследующих частные интересы.
--------------------------------
<1> Кутафин О.Е. Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования как субъекты гражданского права // Журнал российского права. 2007. N 1.
<2> Гражданское право / Под общ. ред. Б.М. Гонгало, Т.И. Илларионовой, В.А. Плетнева. М., 1998. Ч. I. С. 140.
<3> Гражданское право России / Под ред. О.Н. Садикова. М., 1996. С. 112.
КонсультантПлюс: примечание.
Учебник "Гражданское право: В 2 т." (том 1) (под ред. Е.А. Суханова) включен в информационный банк согласно публикации - Волтерс Клувер, 2004 (2-е издание, переработанное и дополненное).
<4> Гражданское право / Отв. ред. Е.А. Суханов. М., 1998. Т. 1. С. 283.
<5> Гражданское право / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. М., 1996. Ч. 1. С. 155.
<6> СПС "КонсультантПлюс".
<7> Вестник Конституционного Суда РФ. 1999. N 1.
В числе актов судебной практики немаловажное значение имеют Постановления Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" <1>, от 25 февраля 1998 г. N 8 "О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" <2> и др.
--------------------------------
<1> Вестник ВАС РФ. 2006. N 8.
<2> Вестник ВАС РФ. 1998. N 10.
Многие вопросы гражданско-правового регулирования отношений с участием Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований требуют дополнительной регламентации. В их числе:
- не всегда однозначно можно определить, применяются ли нормы о юридических лицах к Российской Федерации, субъектам Федерации, муниципальным образованиям в отношениях, регулируемых гражданским законодательством (п. 2 ст. 124 ГК);
- немало проблем с определением случаев, порядка участия и видов государственных органов, органов местного самоуправления, юридических лиц и граждан, выступающих от имени и по специальному поручению Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований (п. 3 ст. 125 ГК);
- нет единого перечня имущества, которое может находиться только в государственной и муниципальной собственности и которым Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования не отвечают по своим обязательствам (п. 1 ст. 126, п. 3 ст. 212 ГК);
- отсутствует федеральный закон об иммунитете государства и его собственности (ст. 127 ГК);
- отсутствует федеральный закон, определяющий порядок наследования и учета выморочного имущества, переходящего в порядке наследования по закону в собственность Российской Федерации, а также порядок передачи его в собственность субъектов Федерации или муниципальных образований (п. 3 ст. 1151 ГК).
Одной из наиболее проблемных ситуаций как в науке, так и в законодательстве и правоприменительной практике является определение правового положения органов государственной власти и органов местного самоуправления, выступающих как юридические лица публичного и частного права одновременно, т.е. выполняющих властные функции от имени государства и муниципальных образований и при этом выступающих как хозяйствующие субъекты - зарегистрированные юридические лица в основном в форме учреждений. При решении данных вопросов нередки коллизии между нормами публичного (конституционного, муниципального, финансового) права и частного (гражданского) права.
Так, в науке сформировались две основные позиции относительно правоспособности органов государственной власти и местного самоуправления. Предлагается разграничивать деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, наделенных гражданской правоспособностью от имени публично-правового образования, и деятельность названных органов как юридических лиц, выступающих в гражданском обороте от собственного имени. В результате действий органов государственной власти и органов местного самоуправления "участниками гражданских правоотношений становятся именно публично-правовые образования в целом, а не органы их исполнительной или законодательной власти либо органы местного самоуправления. Последние могут участвовать в гражданских правоотношениях самостоятельно, а не от имени соответствующего публично-правового образования только в роли финансируемых собственником государственных или муниципальных учреждений - юридических лиц с ограниченным вещным правом оперативного управления на закрепленное за ними имущество и под субсидиарную ответственность создавшего их публичного собственника" <1>. Другая позиция состоит в том, что органы государственной власти и органы местного самоуправления могут вступать в гражданский оборот, действуя и как необособленные юридические лица, являясь особыми представителями публично-правовых образований, и как юридические лица. Главное, что их действия обязывают публично-правовое образование и они действуют в пределах своей компетенции <2>.
--------------------------------
<1> Гражданское право: Учебник. В 2 т. Т. I. 2-е изд., перераб. и доп. / Под ред. Е.А. Суханова. М.: Волтерс Клувер, 2004.
<2> Гражданское право: Учебник. Т. 1. 4-е изд., перераб. и доп. / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. М.: Проспект, 1999. С. 175.
Не всегда удается однозначно разграничить случаи выступления в обороте публично-правовых образований через органы государственной власти и местного самоуправления, зарегистрированные в качестве юридических лиц, и выступление таких юридических лиц в гражданском обороте от своего имени.
На отсутствие в законодательстве ясности в отношении того, каковы правовые последствия выступления в гражданском обороте государства через его органы, которые одновременно являются юридическими лицами, указывается и в Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации и проектов федеральных законов о внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации (далее - Концепция), разработанной в соответствии с Указом Президента РФ от 18 июля 2008 г. N 1108 "О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации" <1>.
--------------------------------
<1> Собрание законодательства РФ. 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3482.
В Концепции говорится о том, что статус юридического лица может быть необходим органу государственной власти (например, министерству, ведомству, суду и т.п.) только для совершения сделок, направленных на обеспечение его внутрихозяйственной деятельности. Во всех остальных случаях следует исходить из того, что сделки соответствующего ведомства должны рассматриваться как действия органа публичной власти, т.е. самого соответствующего публично-правового образования.
Наличие у органа власти статуса юридического лица не должно приводить к тому, что стороной совершенной им сделки по общему правилу признавалось бы это юридическое лицо, а не публично-правовое образование в целом. Такой подход не соответствует защите интересов участников гражданского оборота.
Помимо прочего публично-правовое образование периодически преобразует свои органы, перераспределяет функции между ними, что влечет за собой реорганизацию или ликвидацию соответствующего юридического лица, статус которого присваивался упраздненному органу власти. При этом в случаях ликвидации возникает вопрос о правопреемстве между прежним органом и вновь созданным. С этой точки зрения "удвоение" субъектов сделки (публично-правовое образование в лице органа власти и юридическое лицо как частноправовая оболочка данного органа) вносит путаницу в гражданский оборот.
Еще более сложной становится ситуация в случае, когда сделка такого ликвидированного или преобразованного юридического лица является недействительной.
Концепцией предлагается считать единым субъектом прав и обязанностей само публично-правовое образование, которое должно им оставаться независимо от того, меняет ли оно свои органы, ликвидирует ли оно юридические лица, через которые указанные органы осуществляли сделки, реализуя правоспособность публично-правового образования. Предлагаются также использование конструкции "юридическое лицо публичного права", характерной для ряда европейских государств (Германия, Австрия), и внесение изменений в законодательство с целью запрета признания органов публичной власти (министерств, ведомств, федеральных служб и агентств и их территориальных управлений и подразделений и т.п.) юридическими лицами частного права, закрепления хозяйственных функций по обеспечению их деятельности за соответствующими подразделениями (управлениями делами, финансово-хозяйственными отделами и т.п.), которые в этих целях должны приобретать гражданско-правовой статус юридических лиц - государственных или муниципальных учреждений.
Немало сомнений вызывает правовой статус государственных корпораций как некоммерческих организаций, которые государство наделяет на безвозмездной основе значительными имущественными средствами, иногда включающими в себя имущество, имеющее стратегическое значение для страны, а также "неприкосновенные" средства Стабилизационного фонда. С одной стороны, государственные корпорации, являясь частными юридическими лицами, обладают чрезвычайно широкими полномочиями, в том числе публичного характера, и во многих случаях выведены из сферы государственного контроля, а с другой стороны, государство, представляющее население всей страны, лишаясь права собственности, не приобретает взамен никаких преимуществ.
Эти и другие вопросы требуют дополнительной проработки и решения в рамках Концепции, предложения которой в перспективе будут выражены в проектах федеральных законов о внесении изменений в Гражданский кодекс РФ и другие законодательные акты.
П.В.Крашенинников
Вступительное слово к книге "Право собственности на землю:
Постатейный комментарий главы 17 Гражданского кодекса
Российской Федерации" / Под ред. П.В. Крашенинникова
"Граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю", - провозглашает Конституция Российской Федерации (ч. 1 ст. 36). Как известно, Основной Закон был принят на референдуме 12 декабря 1993 г. Однако вышеуказанное право долгое время не находило своего адекватного развития в виде соответствующих федеральных законов. Более того, при принятии Государственной Думой в 1994 г. части первой Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - Гражданский кодекс, ГК РФ) было найдено компромиссное решение об отсрочке вступления в силу главы "Право собственности и иные вещные права на землю". Напомним, что в первоначальной редакции ст. 13 Федерального закона "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" указывалось на то, что глава 17 Кодекса вводится в действие со дня введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ).
Безусловно, такая отсрочка была шагом назад на пути кодификации гражданского законодательства о защите прав граждан и юридических лиц и упорядочения экономических отношений в стране. Однако это был вынужденный компромисс. Дело в том, что в Государственной Думе первого созыва (1993 г.) фракций и соответственно депутатов "левого" толка было больше, а они, как известно, категорически против даже упоминания о праве частной собственности, а тем более о частной собственности на землю. Автор данной статьи был свидетелем того, как левые фракции добивались искоренения слов "частная собственность" из текста комментируемого Кодекса. Только в одной статье (212), и то только из-за того, что она полностью воспроизводит конституционную норму, осталось ее упоминание. Естественно, при таком выборе - либо часть первая ГК РФ без главы 17, либо ничего - было принято решение об отсрочке введения в действие данной главы.
В этой ситуации федеральное регулирование отношений по владению и распоряжению землями, использованию и охране земель во многом осуществлялось указами Президента РФ. До введения в действие главы 17 ГК РФ было издано более 20 указов ("О реализации конституционных прав граждан на землю" <1>, "О гарантиях собственникам объектов недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объектами" <2>, "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы" <3> и др.), разнородных по своему содержанию и создающих сложности для обеспечения реализации конституционных прав граждан Российской Федерации на землю. Были также приняты некоторые федеральные законы, лишь в малой степени заполняющие правовой вакуум в данной сфере ("О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального строительства" <4>, "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" <5>, "О государственном земельном кадастре" <6> и др.).
--------------------------------
<1> Собрание законодательства Российской Федерации (далее - Собрание законодательства РФ). 1996. N 11. Ст. 1026; 1999. N 5. Ст. 651.
<2> Собрание законодательства РФ. 1997. N 20. Ст. 2240; 1999. N 45. Ст. 5418.
<3> Собрание законодательства РФ. 1993. N 44. Ст. 4191; 1999. N 5. Ст. 651; 1993. N 52. Ст. 5085.
<4> Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации (далее - Ведомости СНД и ВС РФ). 1993. N 1. Ст. 26.
<5> Собрание законодательства РФ. 1998. N 29. Ст. 3399.
<6> Собрание законодательства РФ. 2000. N 2. Ст. 149.
Что же получили государство и общество при столь длительном отсутствии правового регулирования, данного в главе 17 ГК РФ? Ничего хорошего.
Во-первых, отсутствовали реальное обеспечение и защита права собственности на землю как граждан, так и юридических лиц.
Во-вторых, как говорится, свято место пусто не бывает. Федеральный правовой вакуум в рассматриваемой сфере быстро заполнили субъекты Российской Федерации. Трудно их в этом упрекать. Скорее, Федерация сама спровоцировала их к этому бесконечными и непродуктивными дискуссиями о предмете и необходимости принятия Земельного кодекса.
Анализ актов земельного законодательства субъектов Федерации показывает, что они, с одной стороны, зачастую были приняты с превышением компетенции, а с другой - не создавали единое экономическое пространство, а скорее разрушали его, внедряя разные нормы по сходным отношениям.
В-третьих, при отсутствии понятных правил, связанных с правом собственности на землю, говорить о привлечении инвестиций в российскую экономику просто не приходилось. И если отечественные инвесторы как-то пытались приспособиться, то иностранцы боялись вкладывать средства в российскую экономику, приобретать здания и сооружения, не понимая, как можно связываться с "воздушными замками" - объектами, юридически "туманно" связанными с землей, на которой они находятся.