ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 17.10.2020
Просмотров: 4616
Скачиваний: 2
Установленные в пунктах 1 - 16 комментируемой статьи принципы находятся в тесной взаимосвязи. Они поддерживают друг друга, а поэтому представляют собой достаточно стройную систему исходных начал деятельности в отношении водных объектов. Никакие акты (законодательные, подзаконные), никакие действия (бездействие), никакие меры и решения - вне зависимости от статуса субъектов их принятия - не могут противоречить принципам водного законодательства, подрывать их, нивелировать их значение и препятствовать их учету в правоприменительной практике.
5. Эволюция формирования и закрепления принципов водного законодательства в отечественном праве. В ранее действовавшем Водном кодексе 1995 г. не формулировались принципы водного права, а в статье 69 были установлены принципы государственного управления в области использования и охраны водных объектов. В соответствии с данной статьей государственное управление в области использования и охраны водных объектов основывалось на принципах:
- устойчивого развития (сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей природной среды);
- сочетания рационального использования и охраны всего бассейна водного объекта и его части в границах территорий отдельных субъектов Российской Федерации (сочетания бассейнового и административно-территориального принципов);
- разграничения функций управления в области использования и охраны водных объектов и функций их хозяйственного использования.
Надо отметить, что такой подход был вполне рационален и, в отличие от ныне действующего ВК РФ, отражал реальную ситуацию, избегая многочисленных повторов положений, закрепленных в ряде федеральных законов об охране окружающей среды и использовании тех или иных природных ресурсов.
Традиционно в литературе выделяются общеправовые принципы (законность, гласность и т.п.), общие экологические принципы, принципы правовой политики, принципы отдельных видов деятельности и т.п., которые были на законодательном уровне впервые сформулированы в статье 3 Закона РСФСР от 19.12.1991 "Об охране окружающей природной среды". Это приоритеты:
- охрана жизни и здоровья человека, обеспечения благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха населения;
- научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов общества, обеспечивающих реальные гарантии прав человека на здоровую и благоприятную для жизни окружающую среду;
- рациональность использования природных ресурсов с учетом законов природы, потенциальных возможностей окружающей природной среды, необходимости воспроизводства природных ресурсов и недопущения необратимых последствий для окружающей природной среды и здоровья человека; соблюдение требований природоохранительного законодательства, неотвратимость наступления ответственности за их нарушение;
- гласность в работе и тесная связь с общественными организациями и населением в решении природоохранительных задач;
- международное сотрудничество в охране окружающей природной среды.
Некоторые из перечисленных принципов являются специфическими для экологического права, некоторые - общими для любой отрасли, некоторые вообще принципами права как таковыми и не являются.
Затем подход к перечню и определению содержания принципов изменился, наметился крен в сторону преобладания хозяйственно-потребительского подхода. Особенно ярко это проявилось в статье 3 Федерального закона от 10.01.2002 "Об охране окружающей среды". Анализ данной статьи показывает, что среди 23 перечисленных в ней принципов к таковым бесспорно можно отнести лишь (и то в ряде случаев с определенными оговорками):
- научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды;
- платность природопользования и возмещение вреда окружающей среде;
- независимость контроля в области охраны окружающей среды;
- презумпцию экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности;
- обязательность оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности;
- обязательность проведения государственной экологической экспертизы проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан;
- обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений юридических и физических лиц.
Что касается таких формулировок, как "учет природных и социально-экономических особенностей при планировании и осуществлений хозяйственной и иной деятельности", то они относятся уже к функции управления. Соблюдение права граждан на благоприятную окружающую среду, обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека, соблюдение права каждого на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, а также участие граждан в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду, в соответствии с законодательством (которое далее в более общем виде повторяется как участие граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в решении задач охраны окружающей среды) представляют собой изложение (с отступлением от оригинала) норм Конституции Российской Федерации, к тому же являющихся нормами прямого действия, устанавливающих экологические и иные права граждан, а не принципы.
Ряд положений, обозначаемых в статье 3 в качестве принципов, является не чем иным, как наименованием направлений или задач деятельности, например:
- охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности;
- приоритет сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов (правда, неясно, приоритет по сравнению с чем - с иными видами природоохранной деятельности, с использованием природных ресурсов, с хозяйственной деятельностью или с охраной жизни и здоровья человека);
- обеспечение снижения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в соответствии с нормативами в области охраны окружающей среды, чего можно достигнуть на основе использования наилучших существующих технологий с учетом экономических и социальных факторов;
- сохранение биологического разнообразия; организация и развитие системы экологического образования, воспитания и формирования экологической культуры;
- международное сотрудничество Российской Федерации в области охраны окружающей среды.
Еще одна группа принципов, сформулированных в статье 3, связана с использованием слова "ответственность". Речь идет об ответственности органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях; об ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды. Но ответственность, если она юридическая, а не политическая или моральная, - самостоятельный сквозной (комплексный) правовой институт. Конкретные нормы (и, надо сказать, более чем многочисленные, а уголовно-правовые - чрезвычайно жесткие) установлены в соответствующих актах (Уголовном кодексе, Кодексе об административных правонарушениях и др.). То же самое касается формулировки о запрещении хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды, а также о реализации проектов, которые могут привести к деградации естественных экологических систем, изменению и (или) уничтожению генетического фонда растений, животных и других организмов, истощению природных ресурсов и иным негативным изменениям окружающей среды.
Соответствующие запреты содержатся в актах экологического законодательства и во взятых Россией обязательствах в ратифицированных ею международно-правовых актах, а ответственность за их нарушение предусмотрена в Уголовном кодексе, Кодексе об административных правонарушениях и иных источниках права. И наконец, абсолютно не ясны юридическая природа и экологический смысл двух формулировок: "допустимость воздействия хозяйственной и иной деятельности на природную среду исходя из требований в области охраны окружающей среды", а также "обеспечение интегрированного и индивидуального подходов к установлению требований в области охраны окружающей среды к субъектам хозяйственной и иной деятельности, осуществляющим такую деятельность или планирующим осуществление такой деятельности".
Помимо общих принципов экологического права выделяются принципы государственной экологической политики, государственного управления охраной окружающей среды и принципы, определяющие существование и функционирование отдельных правовых институтов. Так, в Экологической доктрине Российской Федерации (утв. 31 августа 2002 г.) сформулированы принципы государственной политики в области экологии. Стратегическими целями в области экологии являются сохранение природных систем, поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения и демографической ситуации, обеспечения экологической безопасности страны. Для этого требуется:
- сохранить и восстановить природные системы, их биологическое разнообразие и способность к саморегуляции как необходимое условие существования человеческого общества;
- обеспечить рациональное природопользование и равноправный доступ к природным ресурсам ныне живущих и будущих поколений людей;
- обеспечить благоприятное состояние окружающей среды как необходимое условие улучшения качества жизни и здоровья населения.
Государственная политика в области экологии <27> базируется на следующих основных принципах:
--------------------------------
<27> Например: Концепция развития лесного хозяйства Российской Федерации на 2003 - 2010 годы, Климатическая доктрина Российской Федерации, Водная стратегия Российской Федерации до 2020 года.
1) устойчивое развитие, предусматривающее равное внимание к его экономической, социальной и экологической составляющим, и признание невозможности развития человеческого общества при деградации природы;
2) приоритетность для общества жизнеобеспечивающих функций биосферы по отношению к прямому использованию ее ресурсов;
3) справедливое распределение доходов от использования природных ресурсов и доступа к ним;
4) предотвращение негативных экологических последствий в результате хозяйственной деятельности, учет отдаленных экологических последствий;
5) отказ от хозяйственных и иных проектов, связанных с воздействием на природные системы, если их последствия непредсказуемы для окружающей среды;
6) природопользование на платной основе и возмещение населению и окружающей среде ущерба, наносимого в результате нарушения законодательства об охране окружающей среды;
7) открытость экологической информации;
8) участие гражданского общества, органов самоуправления и деловых кругов в подготовке, обсуждении, принятии и реализации решений в области охраны окружающей среды и рационального природопользования.
Доктрина российского экологического и водного права всегда уделяла внимание принципам водного законодательства и, в частности, принципу организации управления с учетом не только административно-территориального, но и природно-географического районирования страны. Наиболее наглядно этот принцип предопределяет образование инспекций (либо иных органов контроля) в области охраны водных объектов и водных биоресурсов (рыбных запасов). Иногда его называют "бассейновым принципом". Соответствующие инспекции образуются применительно к бассейнам основных внутренних морей, рек, озер <28>. Более того, этот принцип с учетом принадлежности к иной структуре проявляется и в построении такого специфического образования, как природоохранные прокуратуры, например, Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура и др. Управления и инспекции рыбоохраны были сформированы применительно к бассейнам основных рыбохозяйственных водоемов.
--------------------------------
<28> В настоящий момент в соответствии со статьей 28 ВК РФ реформированы 20 бассейновых округов: Балтийский, Баренцево-Беломорский, Двинско-Печерский, Днепровский, Донской, Кубанский, Западно-Каспийский, Верхневолжский, Окский, Камский, Нижневолжский, Уральский, Верхнеобский, Иртышский, Нижнеобский, Ангаро-Байкальский, Енисейский, Ленский, Анадыро-Колымский, Амурский.
С конца 80-х годов прошлого столетия в ткань отечественного законодательства был введен принцип "загрязнитель платит", воплотившийся во введении системы платежей за сбросы вредных (загрязняющих) веществ в водные объекты, выбросы в окружающую среду и размещение отходов.
Ведение различных кадастров (реестров, балансов), иных информационных документов такого рода основывается на принципе совместимости содержащихся в них данных.
Специфическое содержание имеет принцип зонирования. В связи с задачами охраны окружающей среды, правовым регулированием природопользования и обеспечения экологической безопасности населения и территорий этот принцип реализуется следующим образом:
а) установление зон чрезвычайной экологической ситуации или экологического бедствия;
б) установление охранных зон для отдельных объектов окружающей среды (водоохранных зон, зон (округов) горно-санитарной охраны и т.п.);
в) зонирование внутри особо охраняемых территорий (например, зоны Байкальской природной территории);
г) зонирование при осуществлении градостроительной деятельности, которое в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации от 29.12.2004 называется территориальным. Зонирование означает:
1) наделение участков территории (акватории) особым правовым статусом;
2) установление специального или дифференцированных правовых режимов, определяемых, как правило, в специальных нормативных правовых актах, иногда - в законодательных актах;
3) введение дополнительных ограничений и запретов, за нарушение которых предусматривается (или может быть предусмотрена) повышенная ответственность, что влечет ряд правовых (а иногда социально-правовых) последствий (компенсация вреда, иные меры социальной помощи);
4) сопровождение наделением дополнительными или исключительными полномочиями (правами и обязанностями) субъектов экологического управления (например, предоставление населению полной и достоверной информации, принятие дополнительных мер физической защиты объекта и т.п.).
Зонирование происходит в соответствии с особой процедурой, т.е. порядок выделения и (или) объявления зон регулируется специальными процессуальными предписаниями.
Зонирование характеризуется также пространственным и временным признаками. Первый из них означает, что границы той или иной зоны должны быть четко установлены и обозначены как в документах, так и на местности, описаны особенности и определена общая площадь зоны. Второй признак может проявляться двояко: когда зона устанавливается на какой-либо срок (в годах), до наступления определенного условия, на неопределенный срок (зоны в национальных парках) либо когда установлены сроки пересмотра зон.