ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 17.10.2020
Просмотров: 4615
Скачиваний: 2
--------------------------------
<17> СЗ РФ. 2004. N 46 (ч. 2). Ст. 4531.
- Постановление Правительства от 10.04.2007 N 219 "Об утверждении Положения об осуществлении государственного мониторинга водных объектов" <18>;
--------------------------------
<18> СЗ РФ. 2007. N 16. Ст. 1921.
- Постановление Правительства РФ от 28.04.2007 N 253 "О порядке ведения государственного водного реестра" <19>;
--------------------------------
<19> СЗ РФ. 2007. N 19. Ст. 2357.
- и некоторые др.
10. Ведомственные акты. Нормативные правовые акты, содержащие нормы водного права, принимаются не только Правительством Российской Федерации, но и специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти. Согласно части 5 ст. 2 ВК РФ такие органы уполномочены Правительством РФ. Данная статья устанавливает правовые условия, при наличии которых этими органами могут приниматься нормативные правовые акты, регулирующие водные отношения. Они могут приниматься в случаях и в пределах, которые предусмотрены комментируемым Кодексом, другими федеральными законами, а также указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ.
К ведомственным нормативным правовым актам, регулирующим водные отношения, относятся, к примеру, следующие акты:
1) Приказ Министерства природных ресурсов РФ от 23.10.1998 N 232 "Об утверждении документов по лицензированию пользования поверхностными водными объектами" (в ред. Приказа МПР РФ от 23.03.2005 N 70) <20>;
--------------------------------
<20> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1999. N 6.
2) Приказ Государственного комитета РФ по охране окружающей среды от 11.02.1998 N 81 "Об утверждении Методики исчисления размера ущерба от загрязнения подземных вод";
3) Приказ Министерства природных ресурсов РФ от 23.03.2005 N 70 "Об утверждении перечня видов специального водопользования" <21>;
--------------------------------
<21> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. N 24.
4) Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 08.11.2001 N 32 "О введении в действие санитарных правил СП 2.1.4.1075-01 "Зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения г. Москвы" <22> и другие.
--------------------------------
<22> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2002. N 8.
11. Нормотворческие полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В соответствии с частью 3 комментируемой статьи Водного кодекса РФ на основании и во исполнение Кодекса, других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации эти органы в пределах своих полномочий могут издавать нормативные правовые акты, регулирующие водные отношения.
Данную норму следует комментировать в контексте статьи 72 Конституции РФ, определяющей предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Так как водное законодательство отнесено к совместному ведению, субъекты Российской Федерации участвуют в водном нормотворчестве. Согласно комментируемому положению региональные нормы водного законодательства могут устанавливаться органами исполнительной власти субъектов Федерации. К таковым относятся как правительства (администрации) субъектов РФ, так иные органы исполнительной власти, которые входят в правительства (администрации).
При этом принципиальным является то, что принимать акты, содержащие нормы, регулирующие водные отношения, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации вправе лишь на основании и во исполнение Водного кодекса РФ, федеральных законов, содержащих нормы земельного права, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации, и в пределах своих полномочий. В контексте принципа разделения властей они принимают акты в рамках делегированного нормотворчества, т.е. если такая необходимость диктуется актами более высокого иерархического уровня. Кроме того, такие акты могут быть приняты только в пределах компетенции правительства (администрации) субъекта Российской Федерации или соответствующего министерства (департамента, иной организационно-правовой формы органа исполнительной власти).
12. Акты органов местного самоуправления. Согласно части 7 ст. 2 ВК РФ акты, содержащие нормы, регулирующие водные отношения, могут приниматься также органами местного самоуправления. Такие акты принимаются на основании и во исполнение Водного кодекса РФ, других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. При этом органы местного самоуправления принимают акты, содержащие нормы водного права, в пределах своих полномочий.
Нормотворческая компетенция муниципальных органов определяется в статье 43 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Согласно этому Закону представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования. Решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено указанным Федеральным законом.
Глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования, издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования в случае, если глава муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования, или постановления и распоряжения по вопросам, указанным в части 6 статьи 43, в случае, если глава муниципального образования является главой местной администрации.
Председатель представительного органа муниципального образования издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования.
Глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряжения по вопросам организации работы местной администрации.
Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.
Статья 3. Основные принципы водного законодательства
Комментарий к статье 3
1. Общий обзор статьи. Она велика по объему и включает 16 пунктов, каждый из которых подробно и конкретно формулирует содержание и значение (юридическое и экологическое) принципов водного законодательства.
В статье выделены принципы, имеющие общее значение, такие как значимость водных объектов для человека и иных компонентов окружающей среды, приоритетность их охраны по сравнению с использованием, а также отдельные принципы, например, сохранение особо охраняемых водных объектов, целенаправленность использования водных объектов, иерархичность целей использования водных объектов, участие граждан и общественных объединений в решении вопросов распоряжения и охраны водных объектов, равенство доступа к приобретению права пользования водными объектами, права собственности на них, пространственно-территориальный принцип регулирования водных отношений, т.е. бассейновый подход, сочетающийся с учетом иных особенностей водных объектов, взаимосвязанность водных объектов и гидротехнических сооружений, гласность, комплексность использования, платность, экономическое стимулирование, целевая предназначенность использования в особых целях.
Таким образом, как перечень принципов водного законодательства, так и их содержание соответствуют сложившимся в последние годы тенденциям формирования данного института в различных отраслях российского права. Следует особо указать, что в актах новейшего времени - а это Федеральные законы от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" <23>, от 20.12.2004 N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" <24>, Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ <25> и другие - построению системы принципов и ее легитимному закреплению уделено существенное внимание.
--------------------------------
<23> СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.
<24> СЗ РФ. 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5270.
<25> СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.
Многие принципы Водного кодекса РФ и названных актов совпадают. Это закономерно, поскольку принципы есть не что иное, как основные, исходные начала правового регулирования, правовой политики, отрасли законодательства, юридически значимой деятельности. Так, в комментируемом Кодексе воспроизводятся (конечно, с учетом контекста и особенностей предмета правового регулирования) принципы участия граждан и общественных объединений, гласности, приоритетности охраны перед использованием и др.
В то же время законодатель в данном случае отказался от включения в перечень принципов водного законодательства таких исходных начал, как обязательность проведения государственной экологической экспертизы (и иных экологических экспертиз), зонирование (хотя в тексте Кодекса вопросам правового регулирования различных видов зон, их статусу, порядку установления, ограничениям и запретам уделено существенное внимание), ответственность. Безусловно, в основном это правильное юридико-техническое решение. Действительно, обязательность проведения экспертиз и перечень их объектов урегулированы специальными законодательными актами; ответственность как правовой институт более чем развита в отечественном праве (при этом, возможно, спорной является ее оценка в качестве правового принципа). Пожалуй, наибольшие сомнения в обоснованности законотворческого решения вызывает отсутствие принципа зонирования.
2. Цели, сфера действия и адресаты статьи. Цели комментируемой статьи состоят в легитимации наиболее общих начал любой деятельности (правовой, организационной, хозяйственной, иной), осуществляемой в отношении водных объектов, их частей, качеств, свойств, их собственников, пользователей и других субъектов, так или иначе участвующих в процессах использования, охраны, управления, оборота водными объектами в стране. Помимо этого, целями статьи следует признать и гармонизацию принципов водного законодательства с принципами более высокого уровня: экологическими, политико-правовыми, общеправовыми, международно-правовыми, а также их гармонизацию с принципами смежного (природоресурсного) законодательства, особенно земельного, лесного, горного (в первую очередь в отношении подземных вод), а также иного сопредельного законодательства (административного, уголовного, налогового, конституционного и прочего).
Сфера действия предписаний статьи. Как и во всех случаях, когда речь идет о наиболее общих правовых предписаниях, приходится констатировать максимально объемную область действия соответствующих норм. Понятно, что здесь все же имеются определенные ограничения, которые определяются самим предметом правового регулирования, поскольку водные объекты и непосредственно находящаяся в них вода, благодаря своим качествам и свойствам, являются абсолютно необходимыми для человека и всего живого на планете. В результате данное ограничение является юридически ничтожным. Но для конкретного соблюдения, исполнения, применения норм Водного кодекса следует опираться на то, что сфера действия статьи - при всей ее широте - ограничена отношениями (поведением), складывающимися в связи с существованием, использованием, охраной водных объектов и их ресурсов. Это одна - фактическая сторона дела.
Юридическая же сторона заключается в том, что принципы, указанные в комментируемой статье, создают основу для построения всех последующих норм Кодекса, определяют законотворческую и нормотворческую деятельность при создании новых норм, изменении или принятии новых актов. Они должны служить ориентиром для субъектов правоприменения и выступают в некотором роде "лакмусовой бумажкой" при проверке законности актов и действий, реальности реализации закона, его соответствия потребностям человека, гражданина, общества, государства, международного сообщества, охраны окружающей среды.
Таким образом, при всей абстрактности принципов водного законодательства, содержащие их нормы статьи 3 ВК РФ предназначены для самого широкого круга адресатов: от граждан до законодателя, от органа местного самоуправления до суда, в том числе Европейского суда по делам о защите прав человека или иных международных судебных инстанций, которые все чаще в своих решениях ссылаются на экологические правовые институты при возмещении вреда и по иным делам <26>. Практика российских судов пока что не склонна учитывать принципы права, но, надо полагать, эта ситуация будет меняться, причем особенно быстро, по нашему мнению, именно в связи с делами об использовании и охране окружающей среды, в том числе водных (пограничных, трансграничных, иных) объектов.
--------------------------------
<26> См.: Иванова А.Л. Возмещение экологического вреда (сравнительно-правовой анализ европейского, немецкого и российского права). М.: ИГПРАН, 2006; Кремер Л. Данные о решениях Европейского сообщества по экологическим вопросам // Аграрное и земельное право. 2006. N 5; Степаненко В.С. Правовые основы экологической политики Европейского Союза: цели, принципы, действия. М.: РЭФИА, НИА-Природа, 2004; Kramer L. Europaisches Umweltrecht in der Rechtsprechung des EuGH: dargestellt anhand von 50 Urteilen. Wien: VerLOsterreich, 2002.
3. Основные понятия. Ведущим является понятие принципа, подчиненными - понятия и понятийные обороты, характеризующие отдельные принципы водного законодательства (например, "значимость водных объектов", "приоритет охраны водных объектов", "бассейновый подход" и т.п.), а также отдельные предметы правового регулирования, к примеру понятия, разъясняющие правовой статус таких объектов, как "гидротехнические сооружения", "среда обитания", "бытовые нужды", "водохозяйственные системы" и т.д. Значительную часть терминов, используемых в комментируемой статье, составляют понятия, имеющие общеправовое значение: "участие граждан", "использование", "гласность", "платность" и т.д. Уяснение их содержания требует обращения к доктрине, законодательству и судебной, а также к административной практике.
4. Связи норм статьи с иными предписаниями Водного кодекса и юридическое значение принципов водного законодательства. Соотношение норм комментируемой статьи с иными положениями кодекса очевидно и вытекает из самой природы принципов, поскольку они являются основой, на которой строится правовое регулирование водных отношений.