ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 23.10.2020
Просмотров: 2238
Скачиваний: 3
100
Постсоветский материк
2/2014
в критический период их жизни. Од-
новременно с законом «О вынужден-
ных переселенцах» 19 февраля 1993
года был принят «Закон о беженцах»
№ 4528-1 [36]. В соответствии с
юридическим критерием беженцем
признавалосьлицо, не являющееся
гражданином Российской Федерации,
оставившее страну прежнего прожива-
ния из-за преследований по признака-
мрасовой, национальной, этнической
принадлежности, вероисповедания,
гражданства, политических убежде-
ний и т.п. и прибывшее на территорию
России.
Соответственно, основным отличи-
ем между понятиями «беженец» и «вы-
нужденный переселенец» заключалось
в принадлежности к гражданству Рос-
сийской Федерации. Вместе с тем, в
определенных случаях закон допускал
признание вынужденными переселен-
цами также неграждан Российской
Федерации. Вынужденным переселен-
цем мог быть признан иностранный
гражданин или лицо без гражданства,
постоянно проживающее на законных
основаниях на территории России и в
силу указанных выше обстоятельств
вынужденное сменить место жительс-
тва в пределах Российской Федерации
(п. 3 ст. 1 Закона РФ «О вынужденных
переселенцах») [11].
Беженцы, по сравнению с вынуж-
денными переселенцами, могли рас-
считывать на значительно меньший
по объему пакет социальных льгот
и преференций: бесплатное переме-
щение и обустройство в центрах вре-
менного размещения; предоставление
различных адаптационных программ,
включающих консультирование по
различным вопросам социальной
направленности; получение помощи
в социальной адаптации в местах вре-
менного или постоянного расселения
и др.
Помимо принятия основополагаю-
щих законов о беженцах и вынужден-
ных переселенцах в этот период была
также принята «Федеральная миг-
рационная программа на 1994–2002
годы» (ФМП), утвержденная Указом
Президента Российской Федерации
от 9 августа 1994 года (№ 1668) [33].
Программой впервые вводился ин-
ститут иммиграционного контроля,
в какой-то степени упорядочивший
массовое неорганизованное переме-
щение людей на территорию страны.
Однако в силу своего первоначального
несовершенства ФМП неоднократ-
но корректировалась, уточнялась и
утверждалась постановлениями Пра-
вительства Российской Федерации на
последующие краткосрочные периоды
вплоть до 2001 года.
Положительную роль в формиро-
вании миграционной политики сыг-
рало то, что Россия взяла на себя ряд
международно-правовых обязательств
в миграционной сфере, присоеди-
нившись к основным соглашениям
ООН в области прав человека. Так,
13 ноября 1992 года был принят За-
кон о присоединении Российской
Федерации к Конвенции Управления
Верховного комиссара ООН по делам
беженцев (УВКБ ООН) 1951 года «О
статусе беженцев» [39] и Протоколу
1967 года, касающемуся статуса бе-
женцев [28]. Были заключены также
межправительственные соглашения
о регулировании процессов пересе-
101
2/2014
Постсоветский материк
ления и защите прав переселенцев в
рамках СНГ.
С целью упорядочения отношений
в миграционной сфере РФ заклю-
чила в этот период международные
соглашения по вопросам доброволь-
ного переселения и защиты прав пе-
реселенцев с десятью государствами,
входившими ранее в состав СССР. В
этот период было заключено 11 двус-
торонних международных соглашений
с государствами СНГ, а также рядом
других государств: 3 межгосударст-
венных соглашения – с Таджикис-
таном, Туркменистаном, Украиной и
8 межправительственных соглаше-
ний – с Азербайджаном, Арменией,
Белоруссией, Грузией, Казахстаном,
Киргизией, Латвией и Эстонией. Было
также разработано и подготовлено к
подписанию соглашение с Республи-
кой Молдова.
Однако ряд из этих соглашений так
и не был ратифицирован, действие
других прекращено, что значительно
осложнило межгосударственное регу-
лирование миграционных процессов.
В частности, не вступили в силу со-
глашения с Грузией, Таджикистаном
и Эстонией. В конечном итоге, из
вступивших в силу соглашений ре-
ально заработали только четыре – с
Латвией, Киргизией, Туркменистаном
и Арменией. В этих государствах были
открыты представительства Федераль-
ной миграционной службы России,
уполномоченные выдавать удостове-
рения переселенца [32].
Тем не менее подписанные согла-
шения, заключенные Российской Фе-
дерацией на международном и межго-
сударственном уровнях в 1990-е годы,
заложили основу для регламентации
процесса переселения в страну вы-
нужденных переселенцев, установив
минимум социально-экономических
гарантий относительно прав вынуж-
денных переселенцев.
Значительную роль в этой связи
сыграло заключение Международного
соглашения о сотрудничестве в облас-
ти трудовой миграции и социальной
защиты трудящихся-мигрантов в стра-
нах СНГ (1994 год). Соглашение пре-
доставило вынужденным переселен-
цам право беспошлинно перевозить
багаж и получить натурализационный
статус вне квоты при наличии жилья.
Последнее, однако, стало основным
препятствием для натурализации
вынужденных переселенцев в связи с
большими трудностями при решении
жилищного вопроса.
В целом принятая в этот пери-
од законодательная база, а глав-
ное – возможности государства по
принятию переселенцев, явно не соот-
ветствовали масштабу миграционных
процессов. Не было даже единого
толкования понятия «переселенец».
Если в Соглашении между Прави-
тельством РФ и Правительством Рес-
публики Армения о регулировании
процесса добровольного переселения
(Москва, 29 августа 1997 года) под
«переселенцем» понимался гражда-
нин государства одной из сторон,
добровольно покидавший территорию
государства постоянного проживания
и переезжавший на постоянное место
жительства на территорию государства
своего гражданства, то в Соглашении
между Правительством РФ и Прави-
тельством Кыргызской Республики о
102
Постсоветский материк
2/2014
регулировании процесса переселения
и защите прав переселенцев (Биш-
кек, 1995 год) использовался широ-
кий подход к определению понятия
«переселенец». Под переселенцем
понималось лицо, добровольно по-
кидающее государство своего посто-
янного проживания и переезжающее
на постоянное место жительства на
территорию другого государства.
Соответственно, если в первом слу-
чае основополагающим признаком
переселенца являлось наличие у лица
гражданства государства, в которое
осуществляется переселение, то во
втором случае данный признак не был
отнесен к числу общеобязательных,
что значительно расширяло круг лиц,
подпадающих под действие соответс-
твующего соглашения.
Принятые меры тем не менее поз-
волили в определенной степени
упорядочить процедуру принятия
и оформления вынужденных пе-
реселенцев. Способствовала этому
утвержденная (но далеко не везде ре-
ально действующая) система помощи
этим категориям мигрантов, а также
создание сети неправительственных
организаций, ориентированных на ра-
боту с переселенцами (международное
общественное движение содействия
мигрантам и их объединениями «Фо-
рум переселенческих организаций»,
правозащитный центр «Мемориал» и
др.) [12, 21].
Последние, в меру своего ограни-
ченного потенциала, пытались об-
легчить положение как вынужденных
переселенцев, так и фактических бе-
женцев, претерпевавших в этот период
не только материальные издержки,
но и существенные психосоциальные
последствия негативного характера,
которые выражались прежде всего в
неизбежной деформации социальной
идентичности человека, обусловлен-
ной болезненным разрывом прежних
социальных связей и необходимостью
ради выживания воссоздавать их на
новом месте.
Таким образом, государственная
миграционная политика России на
этом этапе формировалась путем со-
здания административно-управлен-
ческой системы, разработки и реали-
зации конъюнктурных миграционных
программ, частично финансируемых
из федерального бюджета.
Принципиальной особенностью
этого периода было то, что в эти
годы была разработана и утверждена
нормативно-правовая основа мигра-
ционных процессов, регулирующая в
первую очередь вопросы гражданства,
выезда и въезда, условий пребывания
в принимающей стороне; определен-
ный статус беженца и вынужденного
переселенца; права и обязанности
лиц, получивших этот статус, а также
ряд других.
Трудности становления новой госу-
дарственности в России обусловили
то, что в принятых нормативно-пра-
вовых актах далеко не все проблемы
миграционной политики были зафик-
сированы и решены. Правовое регу-
лирование миграционных процессов
во многом носило реагирующий, а,
значит, запоздывающий, не всегда
продуманный характер.
Соответствующие миграционные
программы, за исключением утверж-
денной Правительством РФ в ноябре
103
2/2014
Постсоветский материк
1994 года межведомственной програм-
мы мер по регулированию миграции
научных и научно-технических кад-
ров, а также ряда программ в помощь
беженцам и вынужденным переселен-
цам [35], как правило, носили чрез-
мерно общий, не конкретно-целевой
характер. В основном они определяли
лишь основные направления развития
миграционной ситуации в Российской
Федерации, без четкой разработки
механизма ее реализации. Основной
объективной причиной подобного по-
ложения было то, что Россия в корот-
кий исторический срок из закрытого
государства трансформировалась в
активного участника международных
миграционных процессов.
Второй этап становления россий-
ской миграционной политики, на
взгляд автора, охватывал период с
1995 по 2001 год. Этот период проте-
кал в относительно благоприятных
условиях определенной стабилизации
межнациональной обстановки в СНГ
(за исключением вооруженного кон-
фликта на российской территории, в
Чечне) и снижения числа беженцев
и вынужденных переселенцев, что
позволило в более спокойной обста-
новке, с учетом накопленного опыта,
заняться дальнейшим уточнением
институциональных и правовых основ
миграционной политики.
Законодательная база, регулирую-
щая миграционную политику, была
значительно обновлена и расширена.
Была предпринята попытка придать
миграционной политике плановый,
конкретно-целевой характер. В 1996
году была принята пятилетняя Феде-
ральная миграционная программа на
период с 1996 по 2000 годы [25], а так-
же Федеральная целевая программа
«Дети семей беженцев и вынужденных
переселенцев» [34] в рамках Прези-
дентской Программы «Дети России»
сроком действия до 2000 года.
Именно в этот период властные
структуры РФ (при поддержке научно-
экспертного сообщества) постепенно
пришли к выводу о предпочтитель-
ности переселения соотечественни-
ков, проживающих за рубежом (по
сравнению с другими категориями
мигрантов). Это обусловливалось не
только стремлением в определенной
степени восстановить историческую
справедливость по отношению к
соотечественникам, оказавшимся
за пределами родины не по своей
вине, но прежде всего социально-
экономическими и политическими
соображениями. Предполагалось,
что соотечественники, среди которых
было значительное число высокок-
валифицированных специалистов,
в свое время командированных для
развития промышленного потенциала
национальных республик, не успели
утратить ценностно-духовных свя-
зей с родиной, что в определенной
степени гарантировало их «мягкое»
вхождение в политико-экономическое
пространство России.
Подобной установки придержива-
лись также отдельные субъекты Рос-
сийской Федерации. Так, руководс-
твом Татарстана была инициирована
собственная программа этнической
репатриации, нацеленная на массовое
возвращение на историческую родину
татар, оказавшихся на территории
различных стран СНГ. Специально
104
Постсоветский материк
2/2014
для переселенцев в республике были
заложены профильные поселки. В
последующем обустройство поселков
и строительство домов осуществля-
лось на совместной основе – за счет
ФМС, местных бюджетов и самих
репатриантов.
Что касается других субъектов Рос-
сийской Федерации, то самостоятель-
ных усилий по привлечению соотечес-
твенников здесь не предпринималось,
тем более принятия на себя конкрет-
ных обязательств по их обустройству
мигрантов в местах их расселения. В
целом особенностью второго этапа
было дальнейшее уточнение и совер-
шенствование российской миграцион-
ной политики, где постепенно одно из
ведущих направлений стало занимать
добровольное переселение соотечест-
венников, проживающих за рубежом.
Вместе с тем в подобном приори-
тете миграционной политики перво-
начально преобладал экономоцен-
трический подход, обусловленный
необходимостью преодоления ряда
негативных тенденций в социально-
экономической и демографической
сферах страны. Это обусловливалось
тем, что уже в первые постперестро-
ечные годы в России не оказалось «из-
лишнего» населения, за исключением
ряда республик Северного Кавказа
и юга Сибири. Так, по оценкам эк-
спертов, высоким переселенческим
потенциалом обладали и обладают
только Дагестан и Чечня (несколько
сот тысяч человек трудоспособного
возраста) [6].
Однако перемещение этой катего-
рии мигрантов в регионы традицион-
ного проживания русскоязычного на-
селения, в силу объективных причин,
вело к росту социальной и межнаци-
ональной, в конечном счете полити-
ческой напряженности. Иностранная
трудовая миграция, как свидетельс-
твовала практика, вызывала схожие
последствия. Неслучайно, властные
структуры наиболее привлекатель-
ных регионов страны настаивали на
необходимости замены иностранных
работников россиянами «из глубинки»
[9]. Это было обусловлено тем, что
более 60% мигрантов являлись не-
квалифицированными работниками с
плохим знанием русского языка. Заняв
трудовую нишу в таких сферах, как
строительство, транспорт, сельское хо-
зяйство, они быстро образовывали за-
мкнутую общину, характеризующуюся
повышенной криминогенностью.
Внутренняя миграция из русско-
язычных регионов, однако, не могла
решить проблему занятости. Объектом
притязаний внутренних мигрантов
являлись лишь несколько регионов,
прежде всего Москва и Московская
область, Санкт-Петербург. Эти города
и близлежащие ареалы стали цент-
ростремительными центрами мигра-
ционной активности, прежде всего
для мигрантов из регионов Южного,
Приволжского, Уральского, Сибир-
ского и Дальневосточного федераль-
ных округов, которые в связи с этим
стали испытывать острую нехватку
трудовых кадров. Так, миграционные
оттоки Сибирского региона и Даль-
него Востока составили за 1990–2002
годы 1,7–1,8 млн. человек, в последу-
ющие годы отток, по данным статис-
тики, был на уровне 50 тыс. в год, т.
е. суммарный отток превысил 2 млн.