ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 10.11.2020
Просмотров: 2913
Скачиваний: 6
10
ЧАСТЬ ПЕРВАЯ
Договор о реформе
и эволюция правовой системы Европейского Союза
ГЛАВА 1
Лиссабонский договор о реформе 2007 года.
Его содержание и значение
1.1. Причины разработки нового Договора о реформе
и процедура его вступления в силу
13 декабря 2007 года руководители 27 государств — членов ЕС подписали
в столице Португалии Лиссабоне Договор, изменяющий Договор о Европей-
ском Союзе, и Договор, учреждающий Европейское сообщество. Новый осно-
вополагающий Договор предусматривает существенное изменение структуры
и правопорядка ЕС, системы его институтов и условий принятия обязательных
решений. В литературе новый акт получил наименование Договор о реформе
2007 года. По месту подписания его также именуют Лиссабонским договором.
Своим наименованием и внутренней структурой ДР напоминает ранее принятые
Амстердамский договор 1997 года и Ниццкий договор 2001 года. Однако речь
идет не просто о сложившейся традиции. Выработке и принятию ДР предше-
ствовали весьма сложные события в развитии европейской интеграции.
Еще в приложении к Ниццкому договору говорилось о необходимости
поиска новых решений в интересах продвижения интеграции. На созванный
в этих целях Европейский конвент была возложена задача подготовить проект
«конституции для Европы». В условиях эйфории, вызванной значительным рас-
ширением состава ЕС (с 1 мая 2004 года к 15 государствам-членам прибавились
еще 10), Конвент в сравнительно короткие сроки разработал и предложил проект
Конституционного договора. Новый основополагающий договор заменял собой
все ранее принятые учредительные акты. Он насчитывал 448 статей и около
90 различного рода приложений. Весьма сложный для восприятия документ был,
тем не менее, вынесен на референдум в государствах — членах ЕС. Вокруг пред-
ложенного проекта развернулась чрезвычайно острая полемика. Наибольшую
критику вызвала попытка авторов Конституционного договора превратить ЕС
в некую новую сверхдержаву. Такое решение особенно активно поддерживалось
Европейской комиссией.
Подобная «сверхзадача» оказалась не по силам сторонникам углубления
интеграции. На референдумах во Франции и Нидерландах, прошедших
в 2005 году, проект разработанного и подписанного единогласно Договора
11
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
не получил поддержки. Процесс конституционного оформления ЕС был
приостановлен, а затем и снят с повестки дня. В результате весьма нелегких
поисков было принято решение о подготовке нового базового договора. Он
был разработан в весьма короткие сроки и предложен на подписание, состо-
явшееся в декабре 2007 года.
Перед разработчиками нового проекта стояла весьма нелегкая задача. Не-
обходимо было, с одной стороны, сохранить все наиболее важное и ценное
для механизма ЕС, что содержалось в проекте Конституционного договора,
впрочем, безо всякого о нем упоминания. С другой стороны, следовало убрать
все то, что вызвало наиболее острую критику и недовольство. Без этого возоб-
новление процесса реформирования и его ратификационное оформление были
бы невозможны. Новый Договор о реформе не замещает собой действующие
учредительные акты. Он их изменяет, дополняет и трансформирует. Договор
о Европейском Союзе сохраняет свое наименование и предназначение. В этом
Договоре сгруппированы постановления, которые традиционно составляют
предмет конституционного регулирования. В нем закрепляются природа и осо-
бенности ЕС, его основные ценности, цели и принципы построения и деятель-
ности, круг ведения, основы институциональной структуры, основные начала
иностранной политики и политики безопасности.
Договор об учреждении Европейского сообщества трансформируется
в Договор о функционировании Европейского Союза. В нем сгруппированы
постановления, регулирующие компетенцию ЕС и порядок ее реализации, по-
строение внутреннего рынка, систему и осуществление общих политик, осно-
вы экономической, финансовой и социальной политики. Отдельно выделены
положения, относящиеся к праву конкуренции, налоговому законодательству
и сближению законодательств. Значительная часть постановлений этого До-
говора дополняет и детализирует положения ДЕС.
Одно из главных нововведений ДФЕС — выделение в части третьей особого
раздела (раздел V), посвященного созданию Пространства свободы, безопас-
ности и законности. В него вошли преимущественно постановления, связанные
с интеграцией и коммунитаризацией Шенгенских достижений (Шенген-1 и Шен-
ген-2) и углублением сотрудничества в правовой сфере.
Несколько особняком стоят постановления, регулирующие внешнюю дея-
тельность ЕС.
В ДЕС закрепляются положения в значительной мере обновленные, которые
ранее относились ко второй опоре ЕС — ОВПБ, а отныне — к общей иностран-
ной политике и политике безопасности. В ДФЕС собраны и систематизированы
в рамках пятой части положения, регулирующие внешнюю деятельность Евро-
пейского Союза. Их правовой режим во многом различен.
Из текста ДР полностью изъята формула о природе ЕС, присутствовавшая
в Конституционном договоре.
12
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
Согласно Конституционному проекту Европейский Союз учреждался на
основе волеизъявления народов и государств, его образующих. В новом тек-
сте, в ст. 1 ДЕС использован иной подход. Всякое указание на волеизъявление
народов изымается. Согласно ДР Европейский Союз учреждают «Высокие До-
говаривающиеся Стороны». Новая формулировка достаточно четко указывает
на то, что Союз создается государствами-членами. Для того чтобы еще больше
подчеркнуть подобную природу ЕС, в ДР вводится формула, устанавливающая,
что именно государства-члены наделяют Союз определенной компетенцией во
имя достижения общих целей.
Вопрос о сверхдержаве закрыт. Во всяком случае на данном этапе развития.
ЕС не сверхдержава и не некое наднациональное государственное образование,
обладающее собственным суверенитетом. Он представляет собой интеграци-
онное объединение, которое наделяется определенной и строго ограниченной
компетенцией. Его основные параметры и содержание раскрываются в после-
дующих положениях ДР.
Конечно, в рамках собственной компетенции ЕС действует достаточно
самостоятельно. Тем не менее он не может рассматриваться как суверенное
надгосударственное или парагосударственное образование. Интеграционное
объединение не есть сверхдержава. Подобная трактовка должна была отмести
опасения критиков и облегчить одобрение ДР всеми государствами — членами
ЕС и ускоренное вступление в силу основополагающего договора.
В этой же плоскости лежит и решение об исключении из текста указания
на всякую атрибутику, свойственную национальным государствам: гимн, герб,
флаг, столица и т.п. Впрочем, следует, очевидно, сделать сразу же оговорку, что
вводимая ДР формула, явно отличная от текста Конституционного договора,
почти не сказалась на том объеме компетенции, которой обладал и обладает
в настоящее время Европейский Союз.
Наконец, тем же целям отвечает и неоднократно повторяемое в ДР положе-
ние, согласно которому Союз обладает только той компетенцией и только теми
полномочиями, которыми он наделен по Договору. Значение этой формулы
подчеркивается также и тем, что согласно ДР вся та компетенция, которая не от-
несена напрямую к ведению Европейского Союза, принадлежит государствам —
членам ЕС. Кроме того, в ДР присутствует указание на то, что в случае, если
в рамках смешанной компетенции Союз не осуществляет свою компетенцию
или если он отзывает свое решение или акт, то осуществление этой компетенции
полностью возвращается государствам — членам ЕС.
Насколько можно судить по тексту ДР, он призван убедить всех, кто будет
с ним знакомиться, что этот акт не предусматривает никакого приращения
компетенции ЕС и не вносит, таким образом, изменений в статус Европейского
Союза. Однако подобного рода утверждения нуждаются если не в оговорках,
то, по крайней мере, в объяснении. Для того чтобы вынести суждение о сути
13
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
и характере предлагаемых реформ, необходимо рассмотреть их основные
параметры. Прежде чем это будет сделано, следует уточнить еще один вопрос.
Лиссабонский договор предусматривал, что он должен вступить в силу с 1 ян-
варя 2009 года. К этому сроку все государства — члены ЕС призваны были за-
вершить ратификационный процесс и сдать ратификационные грамоты на хра-
нение Итальянской республике, которая является государством-депозитарием.
Впрочем, она является депозитарием и по всем другим учредительным догово-
рам ЕС. В случае задержки с ратификацией дата вступления Договора в силу
автоматически передвигается. В этом случае он вступает в силу с первого числа
месяца, который следует за сдачей на хранение последней ратификационной
грамоты (или через месяц после того, если грамота передана на хранение во
второй половине месяца). В документах, приложенных к Договору, предусмотрен
порядок действий, которым предполагается следовать в случае еще большего
осложнения ситуации. Если Договор будет ратифицирован четырьмя пятыми
всех государств — членов ЕС и возникнут определенные трудности у других
государств (такие трудности возникли), Европейский совет должен вернуться
к обсуждению данного вопроса.
В этой связи можно напомнить, что для истории европейской интеграции
в такой ситуации нет ничего нового. В процессе ратификации Амстердамского
и Ниццкого договоров в отдельных государствах уже происходили сбои. Так
было, например, в Дании и в Ирландии. Однако эти проблемы удалось решить
практически в рабочем порядке, не прибегая к пересмотру самих учредительных
договоров и возобновлению ратификационного процесса во всех странах. Он
был лишь повторен в тех из них, где имели место сбои, после предоставления
им дополнительных гарантий или привилегий.
Интересно, что оговорка о том, что Европейский совет может вернуться
к рассмотрению трудностей, связанных с ратификацией, содержалась и в
Конституционном договоре. Однако на практике она никаких осязаемых ре-
зультатов не дала.
В условиях резкого увеличения численного состава ЕС достижение обще-
го согласия, в том числе и по вопросу о ратификации, становится все более
сложным. Это подтвердил и ход ратификационного процесса в связи с приня-
тием ДР. Отрицательные результаты, полученные на референдуме в Ирландии
в прошедшем 2008 году, еще раз подтвердили, что нередко такое голосование
становится орудием борьбы с правительственной политикой, даже если это не
затрагивает сути реформ в ЕС. Ситуацию, возникшую в Ирландии, намечено
исправить при помощи нового референдума, запланированного на 2009 год.
Европейский совет принял ряд решений, которые должны помочь его успеху.
Если ДР будет ратифицирован и вступит в силу, необходимо иметь в виду,
что он носит бессрочный характер и ряд его программных положений будут
реализовываться поэтапно. Никакой порядок денонсации ДР не предусмотрен.
14
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
Однако Лиссабонский договор, так же как это было в проекте Конститу-
ционного договора, предусматривает возможность выхода государства-члена
из состава ЕС. Эта процедура достаточно подробно описана в новой редакции
ДЕС (ст. 50). В случае выхода из состава ЕС действие учредительного акта в от-
ношении этой страны прекращается. Никакой процедуры упрощенного, об-
ратного возврата Договором не предусмотрено. Более того, в нем записано, что
государство, вышедшее из ЕС, может вступать снова только на тех же условиях,
на каких вступают и новички. Обращает на себя внимание и другое положение.
ДР, подтверждая право государств-членов на выход, не предусматривает воз-
можность исключения из состава ЕС. Институт политического контроля за
соблюдением государствами-членами основных устоев ЕС предусматривает
возможность приостановления членства. Однако исключение из состава Союза,
даже при явном посягательстве на его основы, не оговорено.
Наконец, характеризуя действие Договора о реформе во времени, следует
обратить внимание на то, что не все положения этого Договора вступают в силу
единовременно. Более того, процесс внесения изменений в учредительные акты
и практического применения отдельных положений весьма растянут во времени
и запланирован на период с 2009 по 2017 год. Соответствующие положения со-
держатся в самом тексте ДР и отчасти в специальном Протоколе о переходных
положениях, который к нему приложен. Эти растянутые по срокам исполнения
решения касаются прежде всего формирования и функционирования инсти-
тутов и порядка принятия решений. Их особенности будут рассмотрены в по-
следующих главах.
1.2. Юридическая природа
и правосубъектность ЕС по Договору о реформе
Программа реформ, закрепляемая в ДР, предусматривает радикальную пере-
стройку правовых основ и структуры ЕС. Эти изменения оформляются путем
внесения поправок в ДЕС и трансформации Договора о Сообществе в Договор
о функционировании ЕС.
Предусмотренный ДЕС постулат, раскрывающий правовой фундамент ЕС,
гласит: «Союз основан на настоящем Договоре и Договоре о функционирова-
нии Европейского Союза (далее именуемых «Договоры»). Оба Договора имеют
одинаковую юридическую силу. Союз замещает и наследует Европейскому
сообществу».
Приведенный текст свидетельствует о весьма существенном изменении
в оценке содержания и юридической природы ЕС. Безусловно, предлагаемый
пересмотр был объективно необходим. Прежняя редакция ст. 1 ДЕС, посвящен-
ная природе и структуре ЕС, явно нелогична, не очень понятна и противоречива.
Она крайне неудачно сработана в редакционном плане. Согласно ДЕС в том виде,
как он был подписан и действует, Европейский Союз образуют Сообщества, до-