ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 10.11.2020
Просмотров: 2905
Скачиваний: 6
15
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
полненные общей внешней политикой и политикой безопасности и сотрудниче-
ством полиции и судов в уголовно-правовой сфере (в редакции Амстердамского
договора 1997 года). Интегральные элементы объединения явно не равнозначны.
Подобная структура была вызвана трудностью нахождения взаимоприемле-
мого решения. Она породила в последующем весьма существенные различия
в правовом статусе и режиме слагаемых ЕС. Сконструированная таким образом
структура ЕС получила в литературе наименование системы трех опор.
Впрочем, и новая редакция, предложенная ДР, вряд ли может претендовать
на идеальный вариант. Обращает на себя внимание, что именно в этой статье
впервые говорится о ДФЕС. Ни в Преамбуле, ни в ст. 1 ДР, впервые упоминающей
о ДФЕС, никак не раскрывается, что именно означает данный Договор. Только
из последующего изложения договорных статей явствует, что ДФЕС — это новое
наименование измененного и пересмотренного Договора об учреждении Евро-
пейского сообщества. Перемены и предлагаемые реформы, вносимые в Договор
о Сообществе, автоматически становятся изменениями, используемыми в ДФЕС.
Читатель, впервые сталкивающийся с новым наименованием Договора
о Сообществе, должен знать, каковы причины и содержательные аспекты пред-
лагаемых изменений. Главные из них обусловлены переменами в структуре ЕС.
В весьма лапидарной новой ст. 1 ДЕС, которая по объему уступает прежнему
тексту, содержатся достаточно важные новеллы. Их анализ позволяет оценить
значение и раскрыть направленность пересмотра правового режима ЕС.
Первое и, пожалуй, наиболее важное изменение касается непосредственно
структуры ЕС. Из текста всех учредительных договоров полностью изымается
какое бы то ни было указание на Европейское сообщество. В приложении к ДР
дается специальная таблица с приведением страниц, номеров статей и других
реквизитов, указывающих, откуда именно изымается термин «Европейские
сообщества». Одновременно предписывается впредь заменить всюду, где это
возможно и необходимо, Договор об учреждении Сообщества на Договор
о функционировании ЕС.
Договор о реформе формально не прокламирует ликвидацию системы трех
опор ЕС. Но ведь следует иметь в виду, что во всех предшествующих актах систе-
ма трех опор формально не закреплялась. Само выведение подобной структуры
Европейского Союза было осуществлено не на официальном уровне, а в рамках
научного исследования и анализа структуры ЕС. Тем не менее формула трех
опор служила весьма веской причиной и основанием вычленения различных
по своему правовому режиму и порядку регулирования сфер ведения ЕС, за-
крепляемых в учредительных актах.
Впредь, до вступления в силу ДР, сохраняется существующее ныне деление
на право Европейских сообществ и право Европейского Союза. Новый акт
устраняет это разделение. Он предусматривает существование единого права
Европейского Союза.
16
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
Конечно, с правовой точки зрения имеет место явное продвижение в области
регулирования интеграционных процессов и структур. В определенной степени
можно говорить о стремлении укрепить правовое единство ЕС. Однако вво-
димая новелла далеко не всегда носит достаточно полный и последовательный
характер. Показательно, что в рамках Договора о функционировании ЕС при-
менительно к отдельным областям или даже конкретным казусам сохраняются
весьма значительные различия в порядке принятия решений и условиях их
осуществления. В качестве примера можно сослаться на прямое указание До-
говора о том, что законодательные акты ЕС не могут регулировать сферу общей
иностранной политики и политики безопасности, а равно оборонную политику.
Не распространяется на ОИПБ и юрисдикция Суда ЕС. Прокламируемая в ДР
формально единая правовая система ЕС не универсальна в рамках всего Союза
в целом. Самое наглядное тому подтверждение — наличие двух различных по
своей природе законодательных процедур: общей и специальной.
Очевидно, прокламируемое единство права ЕС — это лишь своего рода
аванс. Такое единство потребует еще серьезной доработки и отлаживания. Не-
ясно, насколько такая полностью единая правовая система вообще возможна
в рамках ЕС, где ключевым элементом остаются суверенные государства. Можно
ожидать, что, как и в прошлом, значительную роль в обеспечении единства
и монолитности права ЕС будут играть судебные учреждения интеграционного
объединения. Впрочем, как утверждают многие западные теоретики права, пока
именно государства-члены остаются «хозяевами учредительных договоров».
Второе, не менее важное указание, содержащееся в новой редакции ст. 1
ДЕС, состоит в признании того факта, что Европейский Союз является прямым
правопреемником Европейских сообществ. Это также одно из самых важных
подтверждений замены существующей системы трех опор формально единоо-
бразным правовым порядком.
Весьма интересна в этом отношении формула, которая устанавливает, что
Союз замещает собой Европейское сообщество и ему наследует. Такое решение
весьма существенно отличается от того, которое предлагал Конституционный
договор. Этот последний предусматривал замену всех существующих учредитель-
ных актов одной единой Конституцией ЕС. Вопрос о правопреемстве решался
автоматически и не требовал уточнений. Государства — члены ЕС ставились как
бы перед свершившимся фактом правового переустройства ЕС. Согласно новой
формуле наличие двух самостоятельных учредительных договоров о Союзе
и Сообществе сохраняется, но Договор о Сообществе трансформируется в До-
говор о функционировании ЕС, подтверждая тем самым упразднение Сообществ
(кроме Евратома). ДЕС закрепляет общие начала и принципы ЕС, его ценности
и институциональную структуру. ДФЕС — порядок их реализации. Оба дого-
вора призваны взаимно дополнять друг друга. Из этого следуют и их правовое
равенство, и вывод о том, что они совместно образуют правовую основу ЕС.
17
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
В принципе, использование предложенной формулы должно устранить так-
же определенные сложности и трудности, связанные с изменением правового
режима ЕС и введением единого права ЕС взамен ныне существующих раздель-
но права Сообществ и права Союза. Одним из последствий применения этой
формулы является признание легитимности всех нормативных правовых актов,
как равно и судебных решений, принятых в прошлом в рамках Сообществ или
в дополняющих их сферах сотрудничества. Это особенно важно для признания
легитимности подзаконных актов, которые содержат основную массу правовых
норм, регулирующих отношения в ЕС. Их насчитываются десятки тысяч. Ни-
какой специальной работы по пересмотру этой огромной массы подзаконных
актов и их проверке на соответствие пересмотренным учредительным актам
в связи с изменением структуры и правопорядка ЕС не потребуется.
Что касается пересмотра ранее принятых протоколов и деклараций, то он
осуществляется непосредственно на основе ДР. В этих целях разработан при-
ложенный к нему специальный Протокол, вступающий в силу одновременно
с Договором о реформе. Согласно новому документу упраздняется действие
некоторых устаревших актов, в частности в том, что касается ЕЦБ, вносятся
изменения в отдельные протоколы и прекращается действие некоторых из них.
Это, в принципе, должно помочь избежать коллизий в том, что касается актов,
непосредственно основанных на договорах. Это тем более важно, поскольку
протоколы и приложения (последний — особый вид актов, их всего два) рас-
сматриваются как составная часть ДР и должны способствовать правильному
пониманию и применению самих договоров.
Третье, не менее важное положение, раскрывающее новую структуру ЕС,
касается уточнения вопроса о правовой основе ЕС. Ее образуют Договор о Ев-
ропейском Союзе и Договор о функционировании Европейского Союза. Для
того чтобы устранить возможные споры и коллизии по вопросу о том, какой из
Договоров и положения какого из них имеют преимущественную силу, в текст
ДР введено указание на то, что оба учредительных договора — ДЕС и ДФЕС —
имеют одинаковую юридическую силу.
Одновременно с решением вопроса о реформировании структуры ЕС ДР
по-новому трактует и проблему правосубъектности Европейского Союза.
В период, когда разрабатывался и принимался Договор о Европейском союзе,
подписанный в 1992 году в Маастрихте, решить вопрос о правосубъектности
ЕС не удалось. Безуспешными оказались и попытки, предпринятые в этом на-
правлении при подготовке Амстердамского и Ниццкого договоров.
История этого вопроса довольно интересна. В период создания первых ин-
теграционных объединений и при подписании Парижского договора 1951 года
и Римских договоров 1957 года вопрос о правосубъектности не вызвал каких-
либо споров и разногласий. Более того, именно в Договоре об образовании
ЕОУС 1951 года впервые была дана самая развернутая формулировка того, что
18
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
именно подразумевается под правосубъектностью ЕОУС. Более лапидарны
постановления Римских договоров, но зато они несколько более масштабно
решают вопрос о международной правосубъектности Европейских сообществ.
Однако как только зашла речь о том, что Европейский Союз образуется за
счет дополнения Европейских сообществ Общей внешней политикой и по-
литикой безопасности и сотрудничеством в области юстиции и внутренних
дел, возникли весьма жесткие споры и дискуссии. Ряд стран, прежде всего
Великобритания и некоторые другие, усмотрели в наделении ЕС международ-
ной правосубъектностью покушение на жизненно важные для национальных
государств суверенные права, особенно в том, что касается внешней политики
и безопасности. Настойчивые попытки отыскать компромиссную формулу
успехом не увенчались.
Жесткую позицию по целому ряду вопросов занимает Соединенное Коро-
левство и в настоящее время. Оно не участвует в зоне евро, не входит в состав
государств — участников Шенгенской зоны, сделало целый ряд серьезных
оговорок в отношении статей, регулирующих социальную сферу, и Хартии
основных прав. Такого рода оговорки сохраняются и в Лиссабонском договоре.
Они специально разъяснены в приложениях к нему.
При создании ЕС государства-члены были вынуждены пойти на опреде-
ленные уступки государствам, опасающимся распространения статуса между-
народной правосубъектности на Европейский Союз. Конечно, отказать Евро-
пейскому Союзу в признании его правосубъектности в целом в условиях, когда
Европейское сообщество упраздняется, его критики и оппоненты сейчас уже не
в состоянии. (Напомним, что ЕОУС прекратило свое существование еще рань-
ше, поскольку Парижский договор был заключен сроком на 50 лет, в отличие
от Римских договоров о Сообществах, которым придан бессрочный характер.)
Необходимо было определить не только правопреемника, но и уровень, и сте-
пень его правосубъектности. Наделение Союза правосубъектностью самым
непосредственным образом вытекает из положения Договора, устанавливаю-
щего, что Европейский Союз замещает и наследует Европейское сообщество.
Совершенно очевидно, что в этом случае имеет место и наследование статуса
юридического лица и международной правосубъектности.
Конечно, и в прошлом, когда Европейский Союз не обладал формально
статусом юридического лица, находились способы обойти отсутствие соответ-
ствующего договорного постановления. Дело в том, что в целом ряде случаев
Европейские сообщества не могли выступать как сторона в подписываемых
договорах и соглашениях. Совершенно очевидно, что Соглашение о присоеди-
нении новых государств к ЕС должно было непосредственным образом касаться
не только Сообществ, но и Европейского Союза в целом. Избегать такого, по
меньшей мере, противоречивого положения удавалось при помощи нехитрой
юридической конструкции. В рамках Европейского Союза была создана единая
19
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
система институтов, общая как для Сообществ, так и для Союза. Соответствен-
но, это позволяло данным институтам на практике представлять интересы не
только Сообществ, но и Союза, когда дело доходило, в частности, до решения
международных проблем. Показательно, что вплоть до настоящего времени
представительства ЕС в зарубежных странах носят формально наименование
Делегации Европейской комиссии, т.е. не интеграционного объединения как
такового, а одного, пусть и важнейшего, института ЕС. Договор о реформе четко
и недвусмысленно изменяет существующее положение, устанавливая, что с его
введением в действие делегации Европейской комиссии преобразуются в пред-
ставительства Европейского Союза.
В юридической литературе нередко для подтверждения фактического статуса
юридического лица и международной правосубъектности ЕС использовалась
аргументация, заимствованная у Международного суда ООН. Этот последний,
рассматривая вопрос о статусе ООН, Устав которого не содержит формального
признания за ООН статуса юридического лица, установил его наличие, опираясь
на анализ целей и полномочий этой организации (Консультативное заключение
Суда от 11 апреля 1949 года по делу Бернадот). Опираясь на это решение, ряд
авторов поддержали вывод, согласно которому умолчание учредительного акта
не лишает созданную на его основе организацию международной правосубъект-
ности. В качестве аргумента в пользу такого решения использованы также ст.
24 и 38 Амстердамского договора, установившего возможность заключения ЕС
международных соглашений с третьими государствами в рамках второй и тре-
тьей опоры (ряд такого рода соглашений был заключен, в частности, ЕС с США).
Прямое и непосредственное закрепление за ЕС статуса юридического лица
содержится в ст. 47 ДЕС в редакции ДР. Ее текст, весьма лаконичный, но четкий,
гласит: «Союз обладает статусом юридического лица». Показательна не только
лапидарность статьи, но и то, что вопрос о правосубъектности отнесен к за-
вершающей части ДЕС. Это очевидно, скорее всего, для того, чтобы еще раз
показать, что сам по себе вопрос о правосубъектности ЕС уже давно решен,
и нет необходимости его дополнительно акцентировать.
Ст. 47 ДЕС корреспондирует ст. 435 ДФЕС. Соответствуя предназначению
этого Договора, она определяет объем полномочий, проистекающих из статуса
юридического лица, и его правомочия. ЕС наделяется в каждом из государств —
членов ЕС максимально допустимой национальным законом правоспособно-
стью. Уточняется и объем полномочий, в частности право приобретать и от-
чуждать имущество, возбуждать иски и отвечать по суду. Осуществление этих
полномочий возлагается в целом на Европейскую комиссию, кроме отдельных
специальных случаев. В Декларации № 24, уточняющей применение вновь при-
обретенного статуса, особо оговаривается, что он ни в коем случае не может
послужить основанием для приращения компетенции ЕС или деятельности,
выходящей за пределы этой компетенции.