ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 10.11.2020
Просмотров: 2906
Скачиваний: 6
20
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
Для того чтобы не было кривотолков в отношении международной право-
субъектности, Договор в его новой редакции вводит целый ряд статей, под-
тверждающих право ЕС на заключение международных договоров и связан-
ных с порядком и процедурой разработки, подписания и вступления в силу
международных договоров и соглашений. Отныне, если, конечно, Лиссабонский
договор вступит в силу, международные договоры, заключаемые с третьими
государствами или международными организациями, будут подписываться
от имени Союза.
Международная правосубъектность ЕС подтверждается и его правом вхож-
дения в международные организации. Непосредственно в тексте ДР содержится
указание на присоединение ЕС к конкретным международным организациям
или международным соглашениям. В этой связи обращает на себя внимание по-
становление Договора о присоединении ЕС к Европейской конвенции о защите
прав человека и основных свобод. Прямым следствием этого присоединения
становится и признание со стороны ЕС обязательной юрисдикции Европейского
суда по правам человека. Показательно, что одновременно в ДР делается ого-
ворка, в соответствии с которой ЕС при вступлении в ЕКПЧ должен обеспечить
защиту автономии и особенностей права Европейского Союза.
Как и во всех других аналогичных случаях ДР подтверждает, что присоеди-
нение к ЕКПЧ не должно влечь за собой никакого расширения полномочий
и приращения компетенции ЕС. Тем не менее отдельные государства — члены
ЕС помимо общей сделали также некоторые специальные оговорки. В частности
относительно признания обязательной силы для них всех закрепленных в Хар-
тии ЕС, провозглашенной в 2000 году и адаптированной в 2007 году, основных
прав и свобод и особенностей ее применения. К числу таких государств принад-
лежат Великобритания и Польша, подписавшие по этому поводу специальную
Декларацию.
Правосубъектность Европейского Союза, подтвержденная в ДЕС и дета-
лизируемая в ДФЕС, призвана легитимировать акты и соответствующую им
деятельность ЕС с точки зрения как внутреннего, так и международного права,
субъектом которого ЕС становится. Статус и правосубъектность ЕС, существо-
вавшие де-факто, получают подтверждение и признание де-юре.
1.3. Структура Договора о реформе
и систематизация права ЕС
Договор о реформе состоит из краткой Преамбулы и всего двух статей. Ст.
1 включает положения, вносящие изменения и дополнения в Договор о Европей-
ском Союзе. Ст. 2 содержит изменения, поправки и дополнения, относящиеся
к Договору об учреждении Европейского сообщества.
Перемены, предлагаемые к включению в ДЕС, особенно существенны
и носят принципиальный характер. Они касаются природы и назначения ЕС,
21
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
определяют его цели и задачи и уточняют круг его ведения, подтверждают и за-
крепляют принципы построения и деятельности Союза, устройство правовой
и институциональной системы.
Ст. 2 содержит постановления, уточняющие и детализирующие порядок
реализации задач и целей ЕС, определяют процедуру принятия решений, дета-
лизируют, раскрывают и дополняют постановления ДЕС и определяют условия
и порядок их реализации. Большинство статей ДФЕС снабжены пунктами и под-
пунктами. Они используются для внутренних и межстатейных сносок. Каждая
статья имеет собственную нумерацию.
При работе с новыми документами не следует путать нумерацию статей,
пунктов и подпунктов Договора о реформе с изменяемыми положениями
непосредственно самих учредительных договоров. В них вводятся зачастую
новые наименования частей, разделов и глав, предусматривается упразднение
отдельных статей и включение новых. Такие постановления в оригинале имеют
зачастую цифровое и буквенное обозначение, что, конечно, не облегчает их
изучение и прочтение. Особенности трансформируемых договоров приводят
к тому, что порой новые статьи излагаются не полностью, а включают лишь от-
дельные слова или фразы. Для того чтобы определить полное содержание такого
рода статей, приводимых в ДР, необходимо сопоставить ранее действующий
текст договоров с теми изменениями, которые предлагаются к включению в ДЕС
и ДФЕС Договором о реформе. Конечно, это не облегчает работу с оригиналом.
Гораздо проще выглядят, понимаются и усваиваются консолидированные тек-
сты. Впервые такого рода работа была проделана аппаратом ЕС еще в период
подготовки и подписания Амстердамского договора.
Необходимость такой работы особенно важна, поскольку нередко внешне
чисто редакционные поправки на самом деле скрывают довольно существенные
изменения, вносимые в положения ДЕС или ДФЕС. Такого рода работа проведена
аппаратом ЕС и применительно к ДР. Консолидированный текст опубликован
в Официальном вестнике ЕС в мае 2008 года.
Помимо традиционных указаний на пересмотр отдельных статей Договор
о реформе вводит в ряде случаев целые блоки новых постановлений. Особенно
это касается регулирования областей, ранее недостаточно четко дефинирован-
ных или систематизированных в предшествующих актах. Таковы, например, по-
становления, относящиеся к построению Пространства свободы, безопасности
и законности, а равно закрепляющие осуществление начал представительной
демократии. Пересмотрены и систематизированы постановления, регулирую-
щие внешние связи ЕС.
Нередко отдельные статьи носят инновационный характер по отноше-
нию к ныне действующим учредительным актам. Так, среди постановлений
о принципах представительной демократии обращают на себя внимание статьи,
устанавливающие возможность и порядок участия национальных парламентов
22
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
в законотворческом процессе ЕС и осуществление народной законодательной
инициативы. В последнем случае, если предлагаемый законопроект получил
поддержку не менее миллиона человек — выходцев из значительного числа
государств — членов ЕС, он должен быть в обязательном порядке рассмотрен
Европарламентом c применением общей законодательной процедуры. К сожа-
лению, статья носит скорее декларативный, нежели прагматический характер.
Иногда новая редакция меняет сам смысл постановления. Так, в ранее
действовавших актах, еще со времен заключения Римских договоров, исполь-
зовалась формула, гласящая, что Европарламент является представительным
органом, поскольку он представляет население государств-членов (ст. 189 До-
говора о Сообществе). Иначе говоря, представительный характер Парламента
напрямую увязывался прежде всего с представительством интересов народов
стран, входящих в интеграционное объединение. В новой ст. 14 ДЕС использова-
на несколько иная формулировка. Здесь, в частности, говорится о том, что Евро-
парламент состоит из представителей граждан Союза. Конечно, в данном случае
имеет место не просто редакционная поправка. Новый текст практически четко
ограничивает круг лиц, которые участвуют в формировании Европарламента,
и отсекает все те группы населения, которые не обладают статусом граждан ЕС.
Ряд инноваций содержится в разделе III ДЕС, посвященном институтам ЕС.
Благодаря программе реформ, предлагаемых и закрепляемых в ДР, по новому
структурируется система институтов ЕС. В их число вводятся два новых: Евро-
пейский совет и Европейский центральный банк. Одновременно с приданием
Европейскому совету статуса института ЕС учреждается пост Постоянного
председателя Евросовета, нечто вроде Президента ЕС.
Значительные изменения вносятся в статус Высокого представителя Союза
по иностранным делам и политике безопасности. Изменяется не просто его
официальное наименование. Если раньше это был Высокий представитель по
ОВПБ, то с вступлением в силу ДР он становится Высоким представителем по
иностранным делам и политике безопасности, распространяя свою деятельность
на всю сферу внешних связей.
За изменением формулировки скрывается весьма существенный пересмотр
полномочий Высокого представителя. Формально из текста ДР, в отличие от
Конституционного договора, исключено указание на создание поста Мини-
стра иностранных дел. Это, конечно, уступка критикам проекта Конституции
ЕС, выступавшим против придания ЕС статуса сверхдержавы. По их мнению,
Министр иностранных дел ЕС, предусмотренный проектом Конституции ЕС,
создавал реальную угрозу суверенным правам государств-членов. Теперь ситуа-
ция внешне меняется. Однако статус и функции, которые были предназначены
Министру иностранных дел, отныне передаются Высокому представителю.
Причем одновременно решается и проблема двойственности управления
внешними делами, которая сохраняется до введения в силу ДР. Наряду с Высо-
23
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
ким представителем, занимающимся вопросами ОВПБ, частично конкурирую-
щие функции оставались у члена Европейской комиссии, ведавшего вопросами
внешних связей Сообщества. С принятием ДР положение радикально меняется,
хотя, на первый взгляд, имеют место лишь незначительные коррективы статуса
Высокого представителя, который становится ex-offi
cio заместителем Председате-
ля Комиссии. Наименование прежнее, а содержание и объем полномочий весьма
схожи с теми, которые намечалось передать Министру иностранных дел ЕС.
Обращает на себя внимание внешне не очень заметная и не совсем понятная
корректировка построения судебной системы ЕС. Впрочем, выглядит она действи-
тельно несколько странно. ДР сохраняет трехзвенную схему судебной системы ЕС.
Она практически уже сложилась и функционирует в модернизированном режиме
после известных поправок, внесенных Ниццким договором 2001 года, и новелл,
связанных с созданием Суда по делам гражданской службы. Решение принято
Советом в 2004 году. Суд по делам гражданской службы начал функционировать
в полном объеме с 2006 года. Изменения в рамках этой трехзвенной системы
касаются в основном наименования отдельных инстанций. Сохраняется Суд
ЕС, который теперь однозначно именуется Судом Европейского Союза. Более
странным выглядит изменение, касающееся Суда первой инстанции. Предлагается
сменить название этого судебного органа. Причины этого не очень понятны. Они
не продиктованы логикой нового текста или его содержанием. Скорее, похоже
на некоторые лингвистические упражнения, особенно если сопоставить текст на
французском и английском языках. Очевидно, что такая реформа может вызвать
лишь путаницу в характеристике структуры судебной системы.
Своего рода новелла состоит также в увеличении числа генеральных адво-
катов. Об этом говорится, впрочем, не в основном тексте Договора, а в прило-
жениях к нему. Согласно последнему число генеральных адвокатов повышается
с восьми до одиннадцати. Причем, если ранее пять генеральных адвокатов,
представлявших ведущие страны ЕС, являлись практически постоянными
генеральными адвокатами, а трое назначались от остальных государств — чле-
нов ЕС, то отныне число постоянных генеральных адвокатов увеличивается до
шести, а число генеральных адвокатов, посты которых замещаются на основе
ротации, — до пяти. Инициатором принятия решения была Польша. Она и до-
билась признания за ней права на пост постоянного генерального адвоката.
Характеризуя ДР, следует отметить, что порой Договор не упрощает и/или
систематизирует отдельные уже известные институты. Таковы, например, уточ-
нения, которые вносятся ДР в институт продвинутого сотрудничества. Новый
текст носит заметно более усложненный характер. В нем в целом сохраняются
такие статьи учредительного акта, которые определяют цели и порядок ис-
пользования продвинутого сотрудничества. Подтверждается правило, в соот-
ветствии с которым акты и действия, предпринятые в рамках продвинутого
сотрудничества, связывают только государства, в нем участвующие.
24
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы
Вместе с тем заслуживает должного внимания и указание на то, что акты
и решения, принятые в рамках продвинутого сотрудничества, не являются
составной частью аcquis, и, следовательно, они не обязательны к восприятию
государствами — кандидатами на вступление в Союз. Сложившая к настояще-
му времени практика свидетельствует, что такое положение права ЕС должно
учитываться всеми, в том числе третьими государствами, особенно теми из них,
которые поддерживают отношения с ЕС. Необходимо твердо знать, является ли
подписываемый международно-правовой акт составной частью acquis, обра-
зующего обособленную часть правовой системы ЕС. Незнание этого положения
может привести и приводит к ненужным разногласиям по вопросам применимо-
сти соглашения, заключенного ЕС с третьими государствами. Во всяком случае
мониторинг в отношении восприятия права ЕС государством, претендующим
на вступление в ЕС, не распространяется полностью и безоговорочно на его
международные обязательства, связанные с ранее заключенными договорами.
Тем не менее, если они противоречат праву ЕС, их надлежит устранить.
Общие начала продвинутого сотрудничества закреплены в ст. 20 ДЕС. Они
детализируются в ст. 326–334 ДФЕС и в Протоколе о структурированном по-
стоянном сотрудничестве. Пожалуй, самое значительное изменение, вносимое
в эту сферу ДР, составляет распространение концепций и механизма продви-
нутого сотрудничества в несколько специфичной форме на область оборонной
политики. Новые решения предлагаются и в сфере правового сотрудничества.
В соответствии со ст. 86 и 87 ДФЕС предусмотрено обращение к более упро-
щенной процедуре принятия решения о применении продвинутого сотруд-
ничества в отношении создания на базе Евроюста европейской прокуратуры
и организации полицейского взаимодействия.
В то же время ДР сохраняет возможность для отдельных государств деро-
гации в отношении евро, Шенгена, оборонной политики, функционирования
Пространства свободы, безопасности и законности. Предметная сфера заранее
согласовываемой государствами-членами дерогации не только не ограничива-
ется, но и расширяется. Она распространена на признание ими обязательной
для себя Хартии основных прав и свобод ЕС.
Самостоятельный блок постановлений вводится в ДФЕС путем включения
раздела, посвященного Пространству свободы, безопасности и законности.
В рамках этого раздела вычленяется пять глав, которые соответственно со-
держат общие положения, положения, относящиеся к контролю на границах,
убежищу и миграции, а равно главы, посвященные сотрудничеству судов
в гражданско-правовой и уголовно-правовой сферах. Новая глава регулирует
сотрудничество полиций.
При работе с ДФЕС необходимо обратить внимание на так называемые гори-
зонтальные постановления Договора. В них даются пояснения или разъяснения
терминов, которые непосредственно используются в договорном тексте. Причем