ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 18.11.2020
Просмотров: 3618
Скачиваний: 1
Муниципальное образование - это социально-территориальная (поселенческая) общность, община <1>, состоящая из более мелких социальных общностей.
--------------------------------
<1> Барулин В.С. Социальная философия. М., 1999. С. 84.
Таким образом, муниципальное образование можно назвать общиной, которая управляется самой общностью, ее жителями, а также выборным органом, выборным должностным лицом и исполнительно-распорядительными органами, т.е. у нее имеется своя организационная структура.
Характеризуя территориальную общину, Б.О. Чичерин замечает, что она представляет собой корпорацию, составленную из корпораций различного характера по интересам, и является, как местный союз, юридическим лицом <1>.
--------------------------------
<1> Чичерин Б.О. Курс государственной науки. Общее государственное право. М., 1894. Ч. 1. С. 391.
Б. Юридическое лицо (организация) имеет в собственности обособленное имущество. Имеет ли такое имущество муниципальное образование? В соответствии с ст. 49 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (2003 г.) одним из главных признаков муниципального образования является наличие муниципальной собственности и местного бюджета. Статья 215 ГК РФ закрепляет за муниципальным образованием имущество на праве собственности. Б.О. Чичерин утверждал, что территориальная община является юридическим лицом, владеющим имуществом <1>.
--------------------------------
<1> Там же. С. 387.
Это означает, что муниципальное образование имеет обособленное имущество, которое является гарантией имущественной ответственности.
В. Юридическое лицо (организация) отвечает по своим обязательствам принадлежащим ему имуществом. У муниципального образования есть свое имущество, следовательно, оно обязано в пределах этого имущества нести ответственность. Механизм ответственности приведен в гл. 10 данного Федерального закона. Ответственность эта реализуется через органы местного самоуправления.
ГК РФ (п. 2 ст. 125) допускает такой механизм ответственности. Органы местного самоуправления своими действиями приобретают и осуществляют права и обязанности от имени муниципального образования. Муниципальное образование как субъект гражданских правоотношений возлагает бремя ответственности за все происходящее на органы местного самоуправления. Оно не само несет ответственность, а предоставляет такую возможность органам местного самоуправления. Право и обязанность нести ответственность в данном случае имеют делегированный характер.
Можно ли считать, что эту ответственность несет муниципальное образование своим имуществом? Жители формируют органы местного самоуправления и наделяют их правом действовать от своего имени. В уставах муниципальных образований, которые принимаются жителями на местных референдумах, на органы местного самоуправления возлагается ответственность за все происходящее на территории муниципального образования. Фактически они несут ответственность имуществом муниципального образования с разрешения сообщества.
Эту ответственность можно назвать делегированной. Прямую ответственность сообщества граждан, ее механизм законодатель не устанавливает. По нашему мнению, это нереально и нецелесообразно. Следовательно, муниципальное образование как территориальная организация не несет непосредственно ответственность. Ответственность имеет опосредованный характер. Она перенесена на органы местного самоуправления. В то же время для юридического лица, понятие которого дается в частном праве, ответственность является неотъемлемым его признаком. Оно несет ответственность непосредственно своим имуществом. Механизм ответственности муниципального образования как территориальной организации, как субъекта публичного права не совпадает с механизмом ответственности юридического лица, являющегося субъектом частного права.
Муниципальное образование является субъектом и публичного, и частного права. Метод правового регулирования муниципального права сочетает в себе элементы диспозитивности и императивности.
В связи с этим возникает необходимость определения понятия юридического лица в системе публичного права, в том числе и муниципального, имеющего публично-частный характер. Он проявляется в том, что нормы, регулирующие отношения, складывающиеся при организации и осуществлении местного самоуправления, имеют как императивный, так и диспозитивный характер.
Г. Юридическое лицо (организация) может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права.
Обладает ли такими признаками юридического лица муниципальное образование как территориальная организация непосредственно? Пожалуй, да. Конституция РФ и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (2003 г.) закрепляют такие важнейшие формы непосредственной демократии, как местный референдум и сходы граждан. Что касается муниципальной собственности, то права собственника может осуществлять непосредственно население. Это установлено ст. 131 Конституции РФ. Новый Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (2003 г.) передает триаду правомочий органам местного самоуправления. Об этом свидетельствует ст. 51 названного Закона. Это и право, и в то же время обязанность, которая закрепляется за населением.
В Гражданском кодексе РФ такой механизм не предусмотрен.
Данный признак юридического лица вполне характерен для муниципального образования в лице сообщества жителей, принимающих коллективные решения. Но для этого законодатель должен разработать нормы, определяющие механизм таких действий. Такой механизм может быть закреплен в законодательстве субъектов РФ и уставах муниципальных образований.
Он может быть следующим. Орган местного самоуправления выносит вопрос на местный референдум, например, о продаже какого-либо недвижимого имущества, имеющего значение для всего населения. Это может быть спортивное сооружение, которое обслуживает всех жителей без исключения, муниципальное предприятие, на котором работает основная часть людей.
Жителям, проживающим в пределах муниципального образования, судьба таких объектов небезразлична.
В случае если речь идет о продаже такого рода имущества, в бюллетене референдума должна быть одна четкая формулировка:
"Считаете ли Вы, что объект (стадион) необходимо продать (да, нет)?".
Голосующий подчеркивает в бюллетене "да" или "нет".
До дня голосования в средствах массовой информации или иными способами должно быть дано обоснование внесения данного вопроса на местный референдум. Такой подход дает возможность жителям изучить проблему, а затем уже принять решение.
На основании этого решения орган местного самоуправления может заключить договор купли-продажи и продать это имущество. Это сложный механизм, но он имеет право на существование.
Д. Юридическое лицо (организация) является истцом и ответчиком в суде. Территориальная организация, т.е. муниципальное образование, не может выступать в таком качестве непосредственно. Оно действует через органы местного самоуправления. Следовательно, данный признак не свойственен муниципальному образованию как территориальной организации.
Таким образом, не все признаки хозяйствующего субъекта совпадают с признаками территориальной организации, каковой является муниципальное образование. Следовательно, определение понятия юридического лица в муниципальном праве не должно совпадать с определением юридического лица, являющегося хозяйствующим субъектом.
Можно было бы дать следующее определение юридического лица относительно муниципального образования.
Юридическим лицом признается муниципальное образование (социально-территориальная, поселенческая общность), которое имеет муниципальную собственность, местный бюджет, органы местного самоуправления, может приобретать и осуществлять через органы местного самоуправления: имущественные права, отвечать по своим обязательствам своим имуществом, нести обязанности, выступать истцом и ответчиком в суде.
Очевидно, что большая часть действий осуществляется через органы местного самоуправления, т.е. через создаваемый аппарат.
Органы местного самоуправления ГК РФ не относит к юридическим лицам в прямом смысле. Они не входят в перечень видов юридических, так же как и муниципальное образование. В то же время они обладают многими признаками юридического лица.
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в ч. 9 ст. 35 установил, что представительный орган местного самоуправления является юридическим лицом.
Конституция РФ не наделяет органы местного самоуправления правом собственности. В соответствии с п. 1 ст. 215 ГК РФ муниципальная собственность принадлежит городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, но не органам местного самоуправления. У органов местного самоуправления нет собственности. Они осуществляют права собственника только от имени муниципального образования. Такие нормы закреплены в п. 2 ст. 215 ГК РФ и в ст. 51 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
В Конституции РФ отсутствуют нормы, которые прямо указывают на то, кому принадлежит муниципальная собственность. Собственник ее не назван.
Например, ст. 130 Конституции РФ содержит, на наш взгляд, неопределенность в части владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Непонятно, кто обладает такой триадой полномочий, кто выступает в роли собственника. Приведем положение ч. 1 этой статьи: "Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью". Из этой статьи вытекает, что местное самоуправление:
1) обеспечивает населению самостоятельное решение вопросов местного значения;
2) обеспечивает владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
Логическая последовательность слов свидетельствует, что триада полномочий (владение, пользование и распоряжение) относится к местному самоуправлению в целом, но не к населению.
В том случае, если бы авторы статьи решили связать термины "владение, пользование и распоряжение" с населением, формулировка должна была быть следующей: "Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает населению самостоятельное решение вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью". Термин "население" перемещается и занимает ключевую позицию, становится стержнем статьи. Из чего следует, что население не только решает вопросы местного значения, но и еще становится собственником.
Частью 1 ст. 132 Конституции РФ установлено, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью. Следует обратить внимание на то, что они делают это самостоятельно, а не от чьего-либо имени, как это указано в п. 2 ст. 215 ГК РФ и п. 2 ст. 29 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (1995 г.).
Управлять "самостоятельно" собственностью и "от чьего-либо имени" - это совершенно разные подходы.
Самостоятельно могут управлять собственностью жители муниципального образования. Конституция РФ не указывает, например, что органы местного самоуправления просто управляют. Она делает акцент на термине "самостоятельно". Тем самым подчеркивается независимость органов местного самоуправления от кого-либо при управлении муниципальной собственностью. Но ведь органы местного самоуправления зависимы от жителей муниципального образования. Значит, органы местного самоуправления могут это делать по поручению сообщества.
Законодатель воспользовался этим и в новом Законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (2003 г.) закрепил это право за органами местного самоуправления. Тем самым неопределенность устранена.
Признаки юридического лица, которыми обладают муниципальное образование и органы местного самоуправления, носят взаимообусловленный характер. Они разделены на две неразрывно связанные части. Одна часть принадлежит муниципальному образованию, другая - органам местного самоуправления. Муниципальное образование является собственником, но не может осуществлять право собственника относительно имущества, органы местного самоуправления не имеют собственности, но осуществляют право собственника от имени муниципального образования.
В сложившейся в законодательстве неопределенности относительно муниципального образования в части придания ему статуса юридического лица необходимо, на наш взгляд, выбрать одно из решений. Первое решение состоит в том, чтобы исключить из ГК РФ положение о том, что муниципальное образование является субъектом гражданского права и что оно участвует в отношениях, как и другие юридические лица. Второе решение состоит в том, чтобы разработать понятие юридического лица в муниципальном праве как публично-частном праве. Это касается самого муниципального образования, являющегося территориальной организацией.
Понятие муниципального образования было закреплено в ст. 1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (1995 г.).
Закон называл шесть признаков муниципального образования, которые отсутствуют в определении понятия муниципального образования в новом Законе 2003 г.
Во-первых, муниципальному образованию присущ поселенческий признак, т.е. это населенная территория, где проживают люди.
Во-вторых, муниципальное образование обладает признаком территориальности. Городские, сельские, иные поселения расположены в определенных границах, обозначающих территорию населенного пункта.
В-третьих, поселение является муниципальным образованием, если на его территории осуществляется местное самоуправление. Из этого вытекает, что понятие "муниципальное образование" не совпадает с понятием "местное самоуправление".
В-четвертых, муниципальное образование может обладать муниципальной собственностью.
В-пятых, муниципальное образование должно иметь свой местный бюджет.
В-шестых, на территории муниципального образования должны быть выборные органы местного самоуправления.
Все эти признаки тесно связаны между собой.
Конституция РФ не содержит термина "муниципальное образование". В части 1 ст. 131 установлено, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях. Наличие или отсутствие местного самоуправления в этих территориальных поселениях никак не связывается с наличием или отсутствием муниципального образования.
Это означает, что местное самоуправление может иметь место вне муниципального образования, т.е. в городских и сельских поселениях, не обладающих статусом муниципального образования. Такое положение вещей соответствует названной статье Конституции РФ.