ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 18.11.2020
Просмотров: 3614
Скачиваний: 1
Ключевой термин "форма осуществления власти" уже ближе к естественному определению. Однако данный термин вносит наслоение, дублирование в определение понятия. Из определения является очевидным, и это сказано в Законе, что "форма осуществления власти народом" осуществляется "непосредственно" или через "органы местного самоуправления". Данные термины означают соответственно формы непосредственной демократии. Следовательно, из определения понятия местного самоуправления, закрепленного в ст. 1 Закона "Об общих принципах..." (2003 г.), вытекает, что "форма" осуществляет "формы". Но такого не бывает ни в теории, ни тем более на практике.
Остальные несовершенства определения понятия остались прежними, т.е. фактически ничего не изменилось. Концепция по-прежнему осталась англосаксонская с элементами европейской континентальной.
Для России более приемлемой, на наш взгляд, является смешанная концепция. Местная муниципальная власть должна совместно с органами государственной власти управлять и государственными, и местными делами, исходя не только из местных интересов, особенностей и традиций, но и из общегосударственных. При этом управление на местах должно осуществляться на основе закона. Тогда будет достигнуто единство в управлении на территории всей страны, и произойдет сокращение разрыва между обществом и органами государственной власти. При определении понятия местного самоуправления необходимо включить в него все его признаки, т.е. те основы, без которых оно не может реально функционировать.
К ним можно отнести социальную, организационную, территориальную, экономическую, финансовую, правовую основы. При таком подходе определение понятия будет отражать все основные группы отношений, входящих в предмет муниципального права, а также содержащихся в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
§ 2. Сущность местного самоуправления
Местная публичная власть, равно как и государственная власть, имеет свою сущность, которая является смыслом, главным политическим и идеологическим свойством, определяющим ее содержание, назначение, социальную ценность и осуществление.
Стержневым элементом сущности местного самоуправления является власть, ее принадлежность, социальная ценность, назначение и осуществление. В зависимости от того, кому принадлежит местная публичная власть, кто ее осуществляет и в чьих интересах - определяется сущность местного самоуправления.
1. Муниципальную власть осуществляет элита, т.е. люди, назначенные с участием органа государственной власти. В данном случае должностные лица имеют двойное подчинение. Это теория элит, к которой, по сущности, близка технократическая теория.
2. Муниципальную власть осуществляют специально подготовленные управленцы. Они могут быть избраны избирателями, представительными органами местного самоуправления либо назначены совместно органами государственной власти и местного самоуправления. Например, глава исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления - это смешанная теория сущности местного самоуправления. Она близка к теории элит. Здесь используется технократический подход.
3. Муниципальная власть осуществляется жителями муниципального образования и избираемыми ими органами и должностными лицами местного самоуправления в интересах населения. Единственным источником власти являются жители муниципального образования. Такая форма построения и осуществления власти порождает теорию демократизма, раскрывающую свою особую сущность местного самоуправления, заключающуюся в полном народовластии.
4. Муниципальная власть осуществляется преимущественно органами местного самоуправления и должностными лицами. Жители муниципального образования формируют представительные органы местного самоуправления, которые, в свою очередь, формируют исполнительно-распорядительные органы и назначают должностных лиц. Деятельность жителей ограничивается только участием в выборах представительных органов. Сущность выражена в представительной демократии.
5. Муниципальная власть осуществляется на сходах и собраниях там, где нет представительных органов в связи с малочисленностью населения, а также старостой, избираемым этими сходами. Данная теория сущности может быть названа теорией народного самоуправления, или непосредственной, прямой демократии.
6. Сущность местного самоуправления также состоит в том, какие функции оно призвано осуществлять. По европейской континентальной концепции, оно осуществляет значительную часть государственных функций; по англосаксонской концепции - решает только задачи местного значения.
В первом случае местное самоуправление есть продолжение государственного управления на местах. Во втором - оно автономно от государственных функций.
§ 3. Основы местного самоуправления:
понятие, общая характеристика
Термин "основы местного самоуправления" впервые был введен на территории нашей страны в союзных республиках Литве и Эстонии. В названных республиках были приняты Законы, которые так и назывались "Об основах местного самоуправления". В Эстонии Закон был принят в 1989 г., в Литве в 1990 г.
Термин "основы местного самоуправления" был использован не только в названии Законов, но и в названиях разделов об экономической и финансовой основах местного самоуправления.
Затем этот термин был закреплен в Законе СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР". В Союзном Законе раздел II называется "Экономическая основа местного самоуправления", раздел III - "Финансовая основа местного самоуправления".
В дальнейшем этот термин находит закрепление в ч. 3 ст. 138 Конституции РСФСР от 12 апреля 1978 г. с изменениями и дополнениями, внесенными Законами РСФСР от 27 октября 1989 г., от 31 мая, 16 июня и 15 декабря 1990 г., от 24 мая и 1 ноября 1991 г. и Законами Российской Федерации от 21 апреля, 9 декабря и 10 декабря 1992 г. Конституция прямо установила, что "экономической "основой" местного самоуправления является муниципальная собственность...".
В литературе имеется утверждение о том, что впервые этот термин появился у нас в стране в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1>. Как видим, это не точное утверждение.
--------------------------------
<1> Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 1999. С. 83.
Понятие "основы местного самоуправления" представляет собой совокупность отношений, складывающихся в результате организации и осуществления местного самоуправления. По сути, это основы (отношения), присущие местной публичной власти.
Среди них можно выделить следующие группы отношений, возникающие:
- по поводу формирования статуса и деятельности органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, т.е. социальная и организационная;
- в связи с установлением территориального устройства как одной из основ местного самоуправления и признаков публичной власти;
- в связи с формированием экономической основы и экономической деятельностью органов местного самоуправления;
- в связи с формированием финансовой основы и финансовой деятельностью органов местного самоуправления;
- в связи с осуществлением контрольной функции.
К основам местного самоуправления законодательство Российской Федерации и ее субъектов относит организационную, территориальную, экономическую, финансовую, правовую, кадровую.
В научной, юридической и философской литературе рассматриваются также социальная <1>, теоретическая <2>, историческая <3>, правовая <4> и другие основы.
--------------------------------
<1> Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации: Дис. ... д-ра юрид. наук (1997 г.); Карапетян Л.М. Местное самоуправление как первичная форма самоопределения социума: Материалы научно-практической конференции от 25 апреля 1996 г. // Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ. М.: Изд-во МГУ, 1996. С. 119 - 123; Омаров А.М. Социальное управление: некоторые вопросы теории и практики. М., 1980. С. 23 - 29; Бондарь Н.С., Чернышев М.А. Самоуправленческие муниципальные отношения - предмет муниципального права // Муниципальное право и практика его реализации в городском самоуправлении. Изд-во Ростовского университета, 1996. С. 21 - 44; Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995. С. 8 - 17; Муниципальное право. М., 1998. С. 75 - 80; Правовое регулирование основ и компетенции местного самоуправления. М., 1999. С. 13 - 48; Местные сообщества и местное самоуправление // Местное самоуправление в современной России. М., 1998; С. 118 - 120; Барулин В.С. Социальная философия. М., 1999. С. 83 - 90.
<2> Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999. С. 9 - 84; Ясюнас В.Л. Основы местного самоуправления. М., 1998. С. 4 - 24; Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995; Муниципальное право. М., 1998. С. 14 - 21.
<3> Овчинников И.И., Ясюнас В.Л., Постовой Н.В. Указ соч.
КонсультантПлюс: примечание.
Учебник "Муниципальное право России" (под ред. Н.В. Постового) включен в информационный банк согласно публикации - Юриспруденция, 2015 (издание третье, дополненное и переработанное).
<4> Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997. С. 170 - 186; Пешин Н.Л. Правовые основы местного самоуправления // Местное право. 1999. С. 3 - 12; Постовой Н.В. Муниципальное право. М., 1998. С. 131 - 144; Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999. С. 135 - 144; Васильев В.И. Местное самоуправление. М., 1999. С. 115 - 165.
Все эти и закрепленные в законодательстве основы местного самоуправления находятся в тесном взаимодействии и взаимозависимости.
Первоосновой местного самоуправления является человек, социальная общность. Объединяясь в сообщества, люди стали обозначать территории этих сообществ. У каждой общины, например, союза общин была своя территория, в пределах которой они жили, создавали производство, охотились, занимались промыслом. Территория, ее границы находились в зависимости от роста численности людей. Большая численность людей диктовала необходимость расширения территории.
Это было связано с развитием производства, строительством жилья, исчезновением животных, которые составляли основной источник питания людей. Сферу действия нужно было расширять.
Территориальная основа является важнейшим признаком публичной власти, в том числе и муниципальной. Она обозначает локальный характер местного самоуправления и непосредственно связана с масштабом применения норм, принимаемых при осуществлении деятельности субъектами местного самоуправления.
Развитие первых трех основ связано с развитием экономики, включающей в себя производство, собственность, а позднее и финансовые ресурсы. Без производства человек не мог выжить. Оно давало не только продукты питания и товары производственного назначения, но и составляло налогооблагаемую базу, с помощью которой формируются финансовые ресурсы. Производство давало людям рабочие места.
Экономическая и финансовая основы составляют фундамент муниципальной власти. От состояния экономической и финансовой основ зависит состояние самой публичной власти, ее реальная способность решать задачи местного значения, а также создавать условия для достойной жизни человека.
Как уже отмечалось, основы местного самоуправления находятся в тесной связи между собой. Помимо этого, основы имеют непосредственную связь с компетенцией местного самоуправления, с ее реализацией.
С одной стороны, основы выступают в качестве фундамента, на котором строится компетенция, с другой - они являются механизмом, с помощью которого реализуется компетенция. Муниципальная власть реализуется, как было ранее замечено, путем управления. Для управления характерно наличие субъекта и объекта управления. Но для того, чтобы управлять, субъект управления должен обладать соответствующей компетенцией, объем которой зависит от многих факторов: от численности населения, от объема муниципальной собственности, от состояния финансовых ресурсов. А это и есть основы местного самоуправления.
Кроме того, основы местного самоуправления являются составными элементами институтов муниципального права. Именно относительно естественных отношений, т.е. основ, формируются группы норм, которые и регулируют эти отношения.
Глава V. ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В результате освоения данной главы обучающийся должен:
знать:
- соотношение административно-территориального и муниципально-территориального устройства в России;
- содержание территориальной основы местного самоуправления и факторы, влияющие на ее формирование;
- понятие, виды (типы) и критерии подразделения муниципальных образований на виды;
- правовой статус муниципальных образований;
- порядок определения территорий муниципальных образований, изменения их границ и преобразования;
- формы участия населения в решении соответствующих вопросов;
- понятие, значение и виды межмуниципального сотрудничества;
уметь:
- оперировать понятиями "территориальная организация местного самоуправления", "территориальная основа местного самоуправления";
- классифицировать муниципальные образования по типам в соответствии с законодательством;
- давать квалифицированные юридические заключения и консультации по вопросам территориальной организации местного самоуправления;
- составлять и оформлять документы об установлении, изменении границ и преобразовании муниципальных образований;
- юридически обеспечивать реализацию муниципального сотрудничества, анализировать его результаты и связанные с этим проблемы;
владеть:
- навыками работы с правовыми актами, устанавливающими порядок определения территорий муниципальных образований, изменения границ и преобразования, их анализа;
- навыками разрешения проблем и коллизий при решении вопросов территориальной организации местного самоуправления.
§ 1. Понятие территориальной основы местного самоуправления
и факторы, влияющие на ее формирование
Территориальная организация общества является результатом его развития. Вначале люди жили по признаку родства. Затем при переходе к скотоводству, земледелию территориальная организация стала более выраженной. С зарождением союза общин и городов территориальное деление стало исходным пунктом не только местного самоуправления, но и государства в целом.
Местное самоуправление обладает таким важным природным свойством, как общинность, которая проявляется в том, что местное самоуправление имеет отчетливо выраженную территориальность. Оно осуществляется только там, где реально проживают люди, т.е. в селах, деревнях, поселках и городах до определенной величины <1>.
--------------------------------
<1> Колюшин Е.И. Проблемы концепции местного самоуправления // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. М.: Изд-во МГУ, 1995. С. 72.