ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 18.11.2020
Просмотров: 3624
Скачиваний: 1
<1> Толстой Ю.К. Гражданское право. М., 1998. Т. 1. С. 337.
<2> Там же. С. 336.
В соответствии со ст. 49 Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (2003 г.) экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.
Кроме того, согласно ч. 1 ст. 50 в собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления.
Состав экономической основы свидетельствует о том, что она состоит из нескольких групп общественных отношений: отношений муниципальной собственности; финансовых отношений; отношений, возникающих по поводу имущества, находящегося в государственной собственности и переданного в управление органам местного самоуправления. Все эти и другие отношения содержатся в ст. ст. 49 - 51 Федерального закона "Об общих принципах организации..." (2003 г.).
Следует обратить внимание на тот факт, что Закон в любом случае тесно увязывает отношения по поводу собственности и местных финансов. Это означает, что экономическая деятельность имеет неразрывную связь с финансовой деятельностью органов местного самоуправления. Связь эта имеет взаимообусловленный характер. Развитие муниципальной и других форм собственности, например в виде предприятий, создает условия для расширения источников доходов местного бюджета. Муниципальные предприятия могут быть проданы, переданы в управление, их площади сданы в аренду. Все доходы поступают в местный бюджет.
Увеличение доходной части бюджета позволяет увеличить расходы на приумножение муниципальной собственности в виде объектов, а также производимой продукции и т.д.
Муниципальная собственность оказывает влияние на состояние местного бюджета по-разному. С одной стороны, она может способствовать пополнению доходной части бюджета, с другой - она требует расходов на ее содержание. Объясняется это тем, что не все объекты муниципальной собственности дают доход. Например, объекты здравоохранения, образования, культуры, т.е. бюджетные учреждения, а также муниципальные предприятия пассажирского транспорта, жилищное хозяйство убыточны и требуют немалых затрат, чтобы функционировать. Естественно, эти объекты не являются источниками доходов.
Для того чтобы покрыть расходы на указанные и другие сферы деятельности, необходимо изыскивать финансовые ресурсы. Самый разумный выход, по нашему мнению, состоит в создании сбалансированной структуры объектов муниципальной и иной собственности на территории муниципального образования. Для обретения экономической самостоятельности необходимо создание прибыльных муниципальных предприятий и организаций. Конечно, нельзя исключать и другие организационно-правовые формы предприятий. Но все же каждый собственник должен иметь свою собственность. Только тогда можно рассчитывать на самостоятельность в своей деятельности и на успешное достижение целей. Муниципальная власть не является исключением, у нее есть для этого возможности. Задачу эту можно решить с помощью таких важнейших экономических инструментов: регулирования отношений муниципальной собственности, приватизации, инвестиционной деятельности, создания объектов других форм собственности. Все это звенья одной цепи, связывающей процесс экономических преобразований на территории муниципального образования.
Регулирование отношений муниципальной собственности предполагает сочетание действий по ее формированию в виде объектов и получению от нее доходов в местный бюджет. По составу муниципальной и других форм собственности можно прогнозировать состояние местного бюджета. Хорошего, стабильного состояния местного бюджета можно достичь, по нашему мнению, только при наличии достаточного объема муниципальной и иных форм собственности, дающих доход.
Одним из способов, с помощью которого можно укреплять экономическую основу местного самоуправления, является приватизация муниципальной собственности. Приватизация должна быть не кампанией, как это произошло в России в 1990-х годах, когда почти все более или менее прибыльные предприятия были проданы по минимальным ценам, а мероприятием, нацеленным на укрепление местного бюджета. Под продажу следует определять, на наш взгляд, только объекты убыточной сферы. В частном секторе эти объекты, как правило, превращаются в объекты, дающие доход в местный бюджет. А это означает пополнение местной казны. За счет этих средств можно формировать бюджет развития, приумножать муниципальную собственность, расширять сферу производства и оказания услуг.
Инвестиции являются одной из форм привлечения финансовых средств на создание объектов производственного назначения и сферы услуг на территории муниципального образования. Особенно это важно в условиях, когда местные бюджеты практически не в состоянии выделить финансовые ресурсы на развитие производства и сферы услуг. При этом целесообразно, на наш взгляд, привлекать средства не только отечественных, но и иностранных инвесторов.
Важнейшим условием становления и укрепления экономической основы местного самоуправления является развитие предпринимательской, коммерческой деятельности.
Создание коммерческих организаций на территории муниципальных образований - вполне реальная задача. Органы местного самоуправления при желании могут развернуть этот процесс и даже регулировать его. Регулирование это может состоять, например, в том, чтобы создавать льготы тем видам предприятий, которые задействованы на производстве материальных благ. Им можно было бы подешевле сдать землю в аренду или производственные площади, если они есть, установить льготы по налоговым и неналоговым платежам. Нужно дать возможность желающим создать такие предприятия, укрепить их, а затем через определенное время получить от них в бюджет соответствующие средства.
Решать все эти задачи с использованием предлагаемых инструментов нужно в рамках законодательства.
Важно принятие нормативных правовых актов субъектов РФ, регулирующих: порядок создания муниципальной собственности, ее приватизацию, управление и распоряжение муниципальной собственностью; порядок передачи объектов собственности субъектов РФ в муниципальную собственность; инвестиционную деятельность.
На федеральном уровне давно пора решить вопрос о принятии закона о разграничении собственности на федеральную, субъектов РФ и муниципальную.
В период проведения экономических реформ в России были приняты отдельные нормативные акты, но они представляют собой разобщенный массив документов, не обеспечивающий системный подход к решению задачи.
§ 2. Муниципальная собственность: понятие и содержание
Муниципальная собственность является одним из важнейших институтов с помощью которого формируются властные полномочия в системе местного самоуправления, а также осуществляются управления территорией.
Наличие собственности является главным признаком самостоятельности власти и управления <1>. Чем большим объемом собственности владеет муниципальное образование, тем больше у него возможностей для реализации установленной компетенции.
--------------------------------
<1> Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995. С. 9.
В юридической литературе имеются различные точки зрения относительно употребления термина "собственность". В.А. Рахмилович считает, что "собственность" употребляется в двух смыслах:
а) в юридическом - как обозначение вещного права, т.е. права лица на определенную вещь (совокупность вещей), включающего в себя правомочия владеть, пользоваться и распоряжаться этой вещью (вещами);
б) в экономическом обозначение совокупности экономических (как принято говорить - производственных в широком смысле) отношений, связанных с определенным имущественным комплексом и определенным субъектом хозяйственной (экономической) деятельности <1> термин "муниципальная собственность" вполне может быть использован в политическом смысле <2>. Конституция РФ установила новую форму собственности - муниципальную - и в первом, и во втором, и в третьем смыслах. К сказанному можно добавить, что собственности характерны социальная направленность, а также политическая. Рассмотрим каждый смысл в отдельности.
--------------------------------
<1> Комментарий к Конституции РФ. М.: БЕК, 1996. С. 34.
<2> Постовой Н.В. Муниципальное право России: вопросы и ответы. М., 2006. С. 47.
1. В юридическом смысле муниципальная собственность закреплена в ч. 1 ст. 130 и ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, согласно которым местное самоуправление обеспечивает владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, а органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (2003 г.) в ст. 51 употребляет термин "муниципальная собственность" в юридическом смысле, обозначая триаду правомочий собственника: владение, пользование и распоряжение имуществом <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
В Гражданском кодексе РФ термин "муниципальная собственность" употребляется в юридическом смысле. Это вытекает из самого названия и содержания раздела II ГК РФ "Право собственности и другие вещные права".
В нем обозначено содержание права собственности, т.е. владение, пользование и распоряжение (абсолютное вещное право), либо ограниченное вещное право - владение и пользование имуществом. Здесь же обозначены и субъекты права собственности.
Относительно муниципальной собственности среди субъектов муниципальной собственности названы муниципальные образования (ст. 212) в лице городских и сельских поселений, других муниципальных образований (ст. 215), а также органы местного самоуправления (п. 2 ст. 215).
Следует заметить, что в юридическом смысле "муниципальная собственность" закреплена в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления" (2003 г.) за всеми видами муниципальных образований: сельскими и городскими поселениями; муниципальными районами; городскими округами и т.д. <1>.
--------------------------------
<1> Там же.
2. В экономическом и юридическом смыслах муниципальная собственность упоминается в ст. 8 Конституции РФ, где установлены формы собственности: частная, государственная и муниципальная. В данной норме Конституции РФ формы собственности обозначены и как группы экономических отношений, и как принадлежность права на ту ли иную форму собственности у различных субъектов правоотношений. Иными словами, данная норма Конституции РФ устанавливает абсолютное вещное право на имущество. При этом муниципальная собственность, ее содержание предполагает владение, пользование и распоряжение имуществом. Все это важно с точки зрения осуществления управления муниципальной собственностью, так как управленческие отношения выступают в качестве категории, гарантирующей связь и взаимодействие базиса и надстройки управляемой и управляющей системы <1>.
--------------------------------
<1> Омаров А.М. Социальное управление. Некоторые вопросы теории и практики. М., 1980. С. 34.
В.Г. Афанасьев считает, что управлению присущи как базисные, так и надстроечные отношения <1>, т.е. и экономические, и правовые. Муниципальная собственность как разновидность экономических отношений обозначена в ст. 49 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". В данной статье не указываются полномочия собственника по владению, пользованию и распоряжению имуществом, а лишь обозначена форма собственности в ее естественном фактическом значении, необходимом для определения понятия данного явления и представления об экономической основе местного самоуправления. Муниципальная собственность - это один из элементов экономической основы местного самоуправления, которая представляет собой совокупность отношений субъектов в системе местного самоуправления по формированию, управлению, владению, пользованию и распоряжению имуществом в целях решения задач местного значения и осуществления части государственных функций. Иначе можно дать следующее определение муниципальной собственности как экономической категории.
--------------------------------
<1> Афанасьев В.Г. Человек в управлении обществом. М., 1977. С. 57, 58.
Муниципальная собственность как составная часть экономической основы местного самоуправления представляет собой совокупность отношений, связанных с имущественным комплексом муниципального образования <1>.
--------------------------------
КонсультантПлюс: примечание.
Учебник "Муниципальное право России" (под ред. Н.В. Постового) включен в информационный банк согласно публикации - Юриспруденция, 2015 (издание третье, дополненное и переработанное).
<1> Муниципальное право России / Под ред. Н.В. Постового. М., 2008. С. 147.
3. В политическом смысле муниципальная собственность определяется в Конституции РФ. Выражается это в том, что Конституция РФ впервые закрепляет три формы собственности: частную, государственную и муниципальную, тем самым обозначая политическую волю, направленную на формирование новых экономических отношений. Конечно же, нельзя утверждать, что Конституция РФ стала тем первым нормативным актом, в котором установлена новая форма собственности. Впервые в политическом смысле муниципальная собственность была введена Законом СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" (1990 г.) Собственность называлась коммунальной. По сути это одно и то же. Затем политическая воля по созданию данной формы собственности была распространена в ряде союзных республик, в том числе и в России. В 1990 г. в РСФСР был принят Закон "О собственности в РСФСР", в 1991 г. Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР", которые установили муниципальную форму собственности. Затем термин "муниципальная собственность" был применен в Постановлении Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик, краев, областей, автономных областей, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" <1>. Таким образом, политическая воля формировалась изначально в законах, а затем исходя из опыта была сформулирована в Основном Законе Российской Федерации - Конституции, обладающей высшей юридической силой.
--------------------------------
<1> Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР.
Политический смысл состоит в разграничении собственности между Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями. В данном случае собственность разделена на государственную и муниципальную и представляет собой не что иное, как меру власти субъектов правоотношений, с одной стороны, и политическую волю к демократизации системы власти и управления - с другой. Собственность всегда определяла силу власти, которая опирается на имущественную основу при осуществлении функций и реализации компетенции. Чем больше объем собственности, чем лучше ее состояние, тем проще осуществлять властные полномочия, закрепленные в нормативных актах.