Файл: Реферат по дисциплине История России по теме Губернская реформа России в начале xviii века.docx
Добавлен: 29.10.2023
Просмотров: 171
Скачиваний: 1
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
разделив губернии на доли, а не только на их номера в финансовых табелях. Вследствие неудач воеводского управления с выборными наперсниками из местной знати с 1711 года, наряду с введением губернских учреждений, воеводы, пережившие реформу 1699 года, получили реформаторские полномочия, сосредоточив в своих руках финансовую и судебную власть не только для сельского населения, но и населения уездных постоялых дворов. Уезды были сформированы по месту в провинции под управлением обер-комендантов, которым подчинялись уездные коменданты провинции.
Во главе губернии ставился губернатор или генерал-губернатор (Санкт-Петербургская и Азовская губернии), который объединял в своих руках всю административную, судебную и военную власть. Им подчинялись четыре помощника, по одному на каждую из отраслей.
Царскими указами губернаторы назначались только из числа приближенных к Петру I дворян (Меншиков, Апраксин, Стрешнев и др.).
Назначая губернаторами крупных государственных деятелей, Петр I хотел, чтобы эти люди на месте, от имени царя, могли не мешкая принимать решения. Однако этот шаг имел и негативные последствия: эти люди, по большей части, имели много обязанностей (например, Меншиков и Апраксин являлись президентами «первейших» коллегий, сенаторами) и фактически не могли неотрывно оставаться в своих губерниях, а правившие вместо них вице-губернаторы не имели доверие царя и соответствующие полномочия.
У губернаторов были помощники, курирующие различные отрасли управления:
Губернская административная система подразумевала деятельность не только отдельных должностных лиц, но и институтов, являющихся неотъемлемым атрибутом государственной власти. Были созданы губернские канцелярии, которые были не только ядром различной документации (ведомостей, отчетов, пожертвований), но и практически функционирующим институтом власти, без участия которого не решались ни одни проблемы губернской жизнедеятельности.
В институциональной пирамиде губернского управления не было четкого разграничения между компетенциями и сферами деятельности. Полномочия губернской администрации перекрещивались с полномочиями управлений комиссий по земским делам, «Городового» ведомства, и в меньшей степени это касалось губернаторских канцелярий.
По образу и подобию этих учреждений была построена работа нижестоящих структур: кабинетов ландратов, обер-комендантских и комендантских приказных палат и изб.
Профессиональный состав губернских учреждений, независимо от места в иерархии, был однородным и состоял из дьяконов и подьячих, иногда называемых секретарями, которые занимались «секретными» делами.
Губернатор имел поддержку от подспорного органа – губернской коллегии. В ее состав входили: ландрихтер, или губернский судья; обер-комиссар, ведавший финансами; обер-провиантмейстер, ведавший запасами хлеба для армии; управитель дворцового имущества. Кроме того, в целях укрепления позиций власти губернатора был сформирован Совет ландратов из 8-12 человек, избранных из числа местного дворянства. При голосовании губернатор имел два голоса в Совете.
Указ об учереждении губерний завершил первый этап реформы местного самоуправления. Это была первая губернская реформа, которая полностью изменила систему местного самоуправления. В окончательном виде она был сформирована только в 1719 году, накануне второй региональной реформы.
Целью реформы было смещение центра тяжести в управления на местах. При наличии огромных территорий в России и средствах сообщения того времени было невозможно эффективно управлять всем государством непосредственно из центра, как это пытались сделать в предшедший период. Необходима была разумная децентрализация власти, но реализация реформы на первом этапе провалилась.
Основной целью реформы являлось обеспечение армии всем необходимым: прямая связь провинций с армейскими полками, дислоцированными во всех провинциях, была установлена через специально созданный Институт кригскомиссаров.
Мы выделяем основной недостаток первого этапа провинциальной реформы - разделение всей территории России с 1708 по 1714 год на 11 огромных округов.
В последующем, с 1719 года станет проводиться вторая провинциальная реформа. Губернии останутся, но провинция станет основной административной единицей.
2.3 Третий этап губернской реформы – 1719–1725 гг.
Вторая региональная реформа была проведена на основе поправок, внесенных в 1718 году, или Сенат учредил штаты и номенклатуру должностей для губернских учреждений, а в мае 1719 года был дан четкий объединенный порядок провинций, губерний и городов. В этот период деление на губернии становится осмысленным и упорядоченным на территории всей России.
Провинция принимает положение основной единицы областного управления и государство разделяется на пятьдесят более мелких территориальных единиц, во главе которых назначаются губернаторы, заместители губернаторов, воеводы.
Провинции становятся посредниками между губерниями и уездами, необходимость их создания была во многом обусловлена значительным пространственным расположением губерний, что затрудняло осуществление указов губернатора и реализацию мероприятий, связанных с городской структурой. Принцип прикрепления «второстепенных» городов к главному лег в основу территориального и административного устройства. Значительную роль в провинциальном управлении сыграли становые управители - дворяне, назначаемые по одному или по двое на каждый стан, а также окладчики, контролеры, представители станового и волостного дворянства.
Признаки количественного деления между провинциями носили существенно различный характер (в Московской области было 39 городов, в Киевской - 56, в Сибирской - 30). Власть губернаторов условно можно назвать центрально-местной, поскольку городами всегда управляли обер-коменданты и коменданты.
Каждая провинции делилась на округа-дистрикты. Администрация провинций подчинялась непосредственно коллегиям. Четыре коллегии (Камер, Штате-контора, Юстиции, Вотчинная) на местах располагали собственным разветвленным аппаратом из камериров, комендантов, казначеев.
В 1719 году на воевод было возложено наблюдение «за хранением государственного интереса», принятием мер государственной безопасности, укреплением Церкви, обороной территории, надзором за местной администрацией, торговлей, ремеслами и соблюдением указов государя с поправками.
Провинции получили значительную автономию, подчиняясь губернатору только по судебной и военной линиям, а главы провинций, воеводы, были наделены широкими финансовыми, полицейскими и хозяйственными полномочиями.
При воеводе находилась земская канцелярия, земский распорядитель сборов, земский казначей и провиантмейстер.
Низшей единицей регионального деления был дистрикт, который часто совпадал по размерам с прежним уездом, а во главе стоял земский комиссар. Как сборщик налогов, он подчинялся провинциальному камергеру и назначался Камер-коллегией.
В самом низу иерархии находились традиционные сельские полицейские органы, избираемые на крестьянских собраниях (сотские и десятские), которые являлись помощниками земского комиссара.
Во время Северной войны в состав регионального руководства были также введены особые военные органы, а именно полковые дистрикты и полковые дворы, на которые были возложены полицейские и финансовые задачи. С 1723 года дворяне полкового дистрикта избирали комиссара, управлявшего подушными сборами и рекрутскими наборами.
С 1724 года с населения начинается взимание нового налога – подушной подати. Для сбора подушного налога создается институт новых земских комиссаров из местной знати сроком на один год.
Это была вторая попытка петровского законодательства, после ландратов, повысить активность дворянства в местном управлении. Однако учреждение выборных уполномоченных комиссаров просуществовало недолго, оно было встречено ярко выраженным абсентеизмом местной знати (их многочисленные съезды не могли быть проведены из-за неявки дворян).
Воеводы провинций подчинялись губернаторам только в военных вопросах, в остальном они сохраняли свою независимость от губернаторов. Воеводы занимались розыском беглых крестьян и солдат, строительством крепостей, сбором доходов с казенных заводов, заботились о внешней безопасности провинций, а с 1722 года исполняли судебные функции. Воеводы и администрация провинций назначались Сенатом и подчинялись непосредственно коллегиям. Четыре коллегии (Камер, Штатс-контор, Юстиц и Вотчинная) имели на местах свой собственный аппарат из камеристов, комендантов и казначеев.
В 1718-1720 годах было реорганизовано городское самоуправление, созданное в 1699 году вместе с Бурмистерской палатой: были созданы новые органы земства - магистраты, подчиненные губернаторам. Во главе общего руководства стоял Главный магистрат. Система управления стала более бюрократической и централизованной.
В 1727 году магистраты были преобразованы в Ратуши и новым органам дано распоряжение: Главный магистрат, возглавлявший систему магистратов, подчинялся Сенату.
Новые органы городского управления базировались на новой структуре городского тяглого общества. Последнее состояло из двух гильдий: в первую входили купцы, банкиры, доктора, аптекари, мастера высших разрядов, во вторую – мелкие торговцы, ремесленники, объединенные в цехи. Третий класс составляли «подлые» люди из низших слоев, признанные в магистратской инструкции гражданами.
Согласно указам 1699 года, бурмистры избирались на один год, согласно инструкциям судебной власти 1720 года, члены городского самоуправления избирались бессрочно. Бургомистры избирались всем обществом, члены магистрата - только бургомистрами и членами первой гильдии.
Магистратское присутствие состояло из президента, нескольких бургомистров и ратмана. Юрисдикция магистратов была расширена по отношению к функциям земских изб: руководили городской полицией, осуществляли контроль за городским хозяйством, мануфактурами и ремеслами, городскими школами и богадельнями; могли осуществлять судебные функции, равные правомочности надворного суда.
Городские жители избирали из своих гильдий старшин и старост, которые входили в состав советов при магистрате с правом совещательного голоса. Городской патрициат стремился играть все более важную роль в общей городской политике. Однако магистраты не приобрели статус органов городского самоуправления, они лишь выполняли волю высшей власти, "вышестоящих", в сфере местного самоуправления. Президенты, бургомистры и ратманы становились государственными служащими, которые поощрялись чинами в Табели о рангах или присвоение дворянства за свою службу. Городское самоуправление по западному образцу в 1720 году не приобрело должного развития.
Централизация государственного аппарата при абсолютизме потребовала создания специальных контрольных органов. В начале XVIII столетия образовались две контрольные системы – прокурорская (во главе с генерал-прокурором Сената) и фискальная.
Уже с образованием Сената в 1711 году была учрежден фискальный орган. Аналогичные должности были созданы в губерниях, городах и прочих центральных учреждениях. Вершину пирамиды занимал обер-фискал Сената. Наиболее четкое правовое регулирование института было осуществлено в 1714 г. Прокуроры были обязаны сообщать обо всех нарушениях законности против государства, должностных и других серьезных преступлениях и нарушениях закона в учреждениях.
Специальная коллегия – Главным магистрат – становится центральным учреждением для управления городами. Новаторством является перенаправление принципа коллегиальности от регионального уровня к центру. Создаются бюрократические органы – центральные коллегии. При небольшой административной автономии от короны, провинции возглавляются воеводами, назначаемыми центром, которые ведут узкий круг деловых отношений с губернатором. Наконец, принцип единовластия в региональном управлении завершает появление в дистриктах земских комиссаров, которых рекрутирует Камер-коллегия центрального правительственного аппарата. [3, С. 345]
Во главе губернии ставился губернатор или генерал-губернатор (Санкт-Петербургская и Азовская губернии), который объединял в своих руках всю административную, судебную и военную власть. Им подчинялись четыре помощника, по одному на каждую из отраслей.
Царскими указами губернаторы назначались только из числа приближенных к Петру I дворян (Меншиков, Апраксин, Стрешнев и др.).
Назначая губернаторами крупных государственных деятелей, Петр I хотел, чтобы эти люди на месте, от имени царя, могли не мешкая принимать решения. Однако этот шаг имел и негативные последствия: эти люди, по большей части, имели много обязанностей (например, Меншиков и Апраксин являлись президентами «первейших» коллегий, сенаторами) и фактически не могли неотрывно оставаться в своих губерниях, а правившие вместо них вице-губернаторы не имели доверие царя и соответствующие полномочия.
У губернаторов были помощники, курирующие различные отрасли управления:
-
обер-комендант – военное управление; -
обер-комиссар и обер-провиантмейстер – губернские и другие сборы; -
ландрихтер – губернская юстиция, финансовые межевые и розыскные дела; -
обер-инспектор – сборы налогов с городов и уездов.
Губернская административная система подразумевала деятельность не только отдельных должностных лиц, но и институтов, являющихся неотъемлемым атрибутом государственной власти. Были созданы губернские канцелярии, которые были не только ядром различной документации (ведомостей, отчетов, пожертвований), но и практически функционирующим институтом власти, без участия которого не решались ни одни проблемы губернской жизнедеятельности.
В институциональной пирамиде губернского управления не было четкого разграничения между компетенциями и сферами деятельности. Полномочия губернской администрации перекрещивались с полномочиями управлений комиссий по земским делам, «Городового» ведомства, и в меньшей степени это касалось губернаторских канцелярий.
По образу и подобию этих учреждений была построена работа нижестоящих структур: кабинетов ландратов, обер-комендантских и комендантских приказных палат и изб.
Профессиональный состав губернских учреждений, независимо от места в иерархии, был однородным и состоял из дьяконов и подьячих, иногда называемых секретарями, которые занимались «секретными» делами.
Губернатор имел поддержку от подспорного органа – губернской коллегии. В ее состав входили: ландрихтер, или губернский судья; обер-комиссар, ведавший финансами; обер-провиантмейстер, ведавший запасами хлеба для армии; управитель дворцового имущества. Кроме того, в целях укрепления позиций власти губернатора был сформирован Совет ландратов из 8-12 человек, избранных из числа местного дворянства. При голосовании губернатор имел два голоса в Совете.
Указ об учереждении губерний завершил первый этап реформы местного самоуправления. Это была первая губернская реформа, которая полностью изменила систему местного самоуправления. В окончательном виде она был сформирована только в 1719 году, накануне второй региональной реформы.
Целью реформы было смещение центра тяжести в управления на местах. При наличии огромных территорий в России и средствах сообщения того времени было невозможно эффективно управлять всем государством непосредственно из центра, как это пытались сделать в предшедший период. Необходима была разумная децентрализация власти, но реализация реформы на первом этапе провалилась.
Основной целью реформы являлось обеспечение армии всем необходимым: прямая связь провинций с армейскими полками, дислоцированными во всех провинциях, была установлена через специально созданный Институт кригскомиссаров.
Мы выделяем основной недостаток первого этапа провинциальной реформы - разделение всей территории России с 1708 по 1714 год на 11 огромных округов.
В последующем, с 1719 года станет проводиться вторая провинциальная реформа. Губернии останутся, но провинция станет основной административной единицей.
2.3 Третий этап губернской реформы – 1719–1725 гг.
Вторая региональная реформа была проведена на основе поправок, внесенных в 1718 году, или Сенат учредил штаты и номенклатуру должностей для губернских учреждений, а в мае 1719 года был дан четкий объединенный порядок провинций, губерний и городов. В этот период деление на губернии становится осмысленным и упорядоченным на территории всей России.
Провинция принимает положение основной единицы областного управления и государство разделяется на пятьдесят более мелких территориальных единиц, во главе которых назначаются губернаторы, заместители губернаторов, воеводы.
Провинции становятся посредниками между губерниями и уездами, необходимость их создания была во многом обусловлена значительным пространственным расположением губерний, что затрудняло осуществление указов губернатора и реализацию мероприятий, связанных с городской структурой. Принцип прикрепления «второстепенных» городов к главному лег в основу территориального и административного устройства. Значительную роль в провинциальном управлении сыграли становые управители - дворяне, назначаемые по одному или по двое на каждый стан, а также окладчики, контролеры, представители станового и волостного дворянства.
Признаки количественного деления между провинциями носили существенно различный характер (в Московской области было 39 городов, в Киевской - 56, в Сибирской - 30). Власть губернаторов условно можно назвать центрально-местной, поскольку городами всегда управляли обер-коменданты и коменданты.
Каждая провинции делилась на округа-дистрикты. Администрация провинций подчинялась непосредственно коллегиям. Четыре коллегии (Камер, Штате-контора, Юстиции, Вотчинная) на местах располагали собственным разветвленным аппаратом из камериров, комендантов, казначеев.
В 1719 году на воевод было возложено наблюдение «за хранением государственного интереса», принятием мер государственной безопасности, укреплением Церкви, обороной территории, надзором за местной администрацией, торговлей, ремеслами и соблюдением указов государя с поправками.
Провинции получили значительную автономию, подчиняясь губернатору только по судебной и военной линиям, а главы провинций, воеводы, были наделены широкими финансовыми, полицейскими и хозяйственными полномочиями.
При воеводе находилась земская канцелярия, земский распорядитель сборов, земский казначей и провиантмейстер.
Низшей единицей регионального деления был дистрикт, который часто совпадал по размерам с прежним уездом, а во главе стоял земский комиссар. Как сборщик налогов, он подчинялся провинциальному камергеру и назначался Камер-коллегией.
В самом низу иерархии находились традиционные сельские полицейские органы, избираемые на крестьянских собраниях (сотские и десятские), которые являлись помощниками земского комиссара.
Во время Северной войны в состав регионального руководства были также введены особые военные органы, а именно полковые дистрикты и полковые дворы, на которые были возложены полицейские и финансовые задачи. С 1723 года дворяне полкового дистрикта избирали комиссара, управлявшего подушными сборами и рекрутскими наборами.
С 1724 года с населения начинается взимание нового налога – подушной подати. Для сбора подушного налога создается институт новых земских комиссаров из местной знати сроком на один год.
Это была вторая попытка петровского законодательства, после ландратов, повысить активность дворянства в местном управлении. Однако учреждение выборных уполномоченных комиссаров просуществовало недолго, оно было встречено ярко выраженным абсентеизмом местной знати (их многочисленные съезды не могли быть проведены из-за неявки дворян).
Воеводы провинций подчинялись губернаторам только в военных вопросах, в остальном они сохраняли свою независимость от губернаторов. Воеводы занимались розыском беглых крестьян и солдат, строительством крепостей, сбором доходов с казенных заводов, заботились о внешней безопасности провинций, а с 1722 года исполняли судебные функции. Воеводы и администрация провинций назначались Сенатом и подчинялись непосредственно коллегиям. Четыре коллегии (Камер, Штатс-контор, Юстиц и Вотчинная) имели на местах свой собственный аппарат из камеристов, комендантов и казначеев.
В 1718-1720 годах было реорганизовано городское самоуправление, созданное в 1699 году вместе с Бурмистерской палатой: были созданы новые органы земства - магистраты, подчиненные губернаторам. Во главе общего руководства стоял Главный магистрат. Система управления стала более бюрократической и централизованной.
В 1727 году магистраты были преобразованы в Ратуши и новым органам дано распоряжение: Главный магистрат, возглавлявший систему магистратов, подчинялся Сенату.
Новые органы городского управления базировались на новой структуре городского тяглого общества. Последнее состояло из двух гильдий: в первую входили купцы, банкиры, доктора, аптекари, мастера высших разрядов, во вторую – мелкие торговцы, ремесленники, объединенные в цехи. Третий класс составляли «подлые» люди из низших слоев, признанные в магистратской инструкции гражданами.
Согласно указам 1699 года, бурмистры избирались на один год, согласно инструкциям судебной власти 1720 года, члены городского самоуправления избирались бессрочно. Бургомистры избирались всем обществом, члены магистрата - только бургомистрами и членами первой гильдии.
Магистратское присутствие состояло из президента, нескольких бургомистров и ратмана. Юрисдикция магистратов была расширена по отношению к функциям земских изб: руководили городской полицией, осуществляли контроль за городским хозяйством, мануфактурами и ремеслами, городскими школами и богадельнями; могли осуществлять судебные функции, равные правомочности надворного суда.
Городские жители избирали из своих гильдий старшин и старост, которые входили в состав советов при магистрате с правом совещательного голоса. Городской патрициат стремился играть все более важную роль в общей городской политике. Однако магистраты не приобрели статус органов городского самоуправления, они лишь выполняли волю высшей власти, "вышестоящих", в сфере местного самоуправления. Президенты, бургомистры и ратманы становились государственными служащими, которые поощрялись чинами в Табели о рангах или присвоение дворянства за свою службу. Городское самоуправление по западному образцу в 1720 году не приобрело должного развития.
Централизация государственного аппарата при абсолютизме потребовала создания специальных контрольных органов. В начале XVIII столетия образовались две контрольные системы – прокурорская (во главе с генерал-прокурором Сената) и фискальная.
Уже с образованием Сената в 1711 году была учрежден фискальный орган. Аналогичные должности были созданы в губерниях, городах и прочих центральных учреждениях. Вершину пирамиды занимал обер-фискал Сената. Наиболее четкое правовое регулирование института было осуществлено в 1714 г. Прокуроры были обязаны сообщать обо всех нарушениях законности против государства, должностных и других серьезных преступлениях и нарушениях закона в учреждениях.
Специальная коллегия – Главным магистрат – становится центральным учреждением для управления городами. Новаторством является перенаправление принципа коллегиальности от регионального уровня к центру. Создаются бюрократические органы – центральные коллегии. При небольшой административной автономии от короны, провинции возглавляются воеводами, назначаемыми центром, которые ведут узкий круг деловых отношений с губернатором. Наконец, принцип единовластия в региональном управлении завершает появление в дистриктах земских комиссаров, которых рекрутирует Камер-коллегия центрального правительственного аппарата. [3, С. 345]