Файл: Istoria_evrointegratsii.doc

2. Институциональная структура Европейского Союза

Институциональная структура Европейского Союза сформировалась на основе структур Европейских сообществ. Однако введение новых сфер сотрудничества потребовало изменения полномочий и функций органов ЕС. Эти изменения коснулись всех ранее существовавших институтов, за исключением Европейского суда, компетенция которого не была распространена на вопросы, относящиеся ко второй и третьей опорам.

Европейский Совет собирается дважды в год на уровне глав государств и правительств с участием министров иностранных дел и председателя Еврокомиссии. Совет остался институтом межгосударственного взаимодействия, функционирующим не столько как выразитель интересов Евросоюза в целом, сколько как проводник национальных интересов отдельных государств. Решения Совета носят не правовой, а политический характер. При их принятии действует принцип единогласия. Европейский совет показывает перспективы интеграции и решает вопросы, требующие согласования на высшем уровне. Он стимулирует развитие ЕС и определяет главные направления ее политики. Политические решения Европейского Совета являются рекомендациями для Совета ЕС, который придает им формально-правовой характер. Ни один институт ЕС не может игнорировать мнения Совета в силу состава его участников. Маастрихтский договор несколько расширил круг полномочий Совета, главным образом за счет придания ему решающего значения в вопросах ОВПБ, внутренних дел и юстиции. Европейский совет играет помимо того важную роль при назначении председателя и членов Еврокомиссии, а также председателя Европейского валютного института (с 1998 г. – Европейского центрального банка).

Совет Европейского Союза (Совет ЕС), ранее называвшийся Советом Министров, является основным органом принятия решений. Он собирается на уровне министров национальных правительств, состав которых меняется в зависимости от тематики обсуждаемых вопросов. Наиболее широкий круг вопросов относится к ведению министров иностранных дел. Ежемесячно собираясь с их участием, Совет ЕС принимает название Совета по общим вопросам, который исполняет координирующие функции в отношении деятельности других Советов. Ежемесячно собираются также Советы по сельскому хозяйству, экономике и финансам, другие советы (по образованию, здравоохранению, транспорту, региональному развитию, экологии и др.) созываются по мере необходимости. Члены Совета ЕС представляют интересы своих государств и действуют в соответствии с инструкциями собственных правительств.

Совет ЕС выступает в двух ипостасях: как орган Сообщества в вопросах, относящихся к первой опоре, и как межправительственный орган в рамках второй и третьей опор. В первом случае он чаще всего принимает решения квалифицированным большинством голосов, хотя в наиболее важных вопросах (налоги, региональные и социальные фонды, культура, общая валюта и др.) действует принцип единогласия. Решения по вопросам второй и третьей опор принимаются на основе принципа единогласия. Решения Совета ЕС являются обязательными для государств-членов. В ряде случаев (законы, связанные с функционированием общего рынка, научной сферой, охраной окружающей среды) законопроект, чтобы обрести силу закона, должен получить одобрение Европарламента.

Количество голосов, которыми располагает каждая страна в Совете, неодинаково и зависит от их демографического и экономического потенциала. Маастрихтский договор установил, что из общего количества 76 голосов Великобритания, Германия, Италия и Франция получат по 10 голосов, Испания – 8, Бельгия, Греция, Нидерланды, Португалия – по 5, Дания и Ирландия – по 3, Люксембург – 2 голоса. Квалифицированное большинство при этом составляло 54 голоса. После вступления в 1995 г. в ЕС Австрии, Финляндии и Швеции, общее количество голосов увеличилось до 87, а квалифицированное большинство – до 62. Как до, так и после расширения три крупных государства ЕС могли заблокировать принятие любого решения, требующего квалифицированного большинства голосов.

Европейская Комиссия является важнейшим исполнительным органом Евросоюза, обладая также контрольными функциями и исключительным правом законодательной инициативы. После вступления в силу Маастрихтского договора ее составляли 17 комиссаров (по 2 от Великобритании, Германии, Испании, Италии, Франции и по 1 от остальных государств ЕС), имеющих статус европейских чиновников и независимых в своей деятельности от национальных правительств. После вступления в Евросоюз Австрии, Финляндии и Швеции их число увеличилось до 20. Каждый комиссар отвечает за определенную сферу политики ЕС и руководит соответствующим аппаратом. Возглавляет Комиссию председатель, являющийся главным политическим представителем Евросоюза в контактах с государствами и международными организациями.

Комиссия подготавливает большинство решений, принимаемых Советом ЕС, а также имеет право принятия собственных решений в таких сферах, как сельское хозяйство, торговля, транспорт, защита окружающей среды и т.д. Комиссия управляет бюджетом и фондами ЕС, ей подчиняется широко разветвленный исполнительный аппарат, состоящий из нескольких десятков тысяч чиновников, экспертов, переводчиков и пр. Комиссия несет коллективную ответственность перед Европарламентом, который может выразить ей вотум недоверия, если признает, что Комиссия не исполняет своих обязанностей надлежащим образом. Отдельные комиссары могут быть отозваны делегировавшими их государствами или в определенных случаях Европейским судом. Маастрихтский договор обязал Комиссию ежегодно представлять Совету ЕС и Европарламенту отчет об исполнении бюджета.

Маастрихтский договор существенно усилил роль Европейского парламента, наделив его тремя основными функциями: законодательными, бюджетными и контролирующими. Законодательные функции Европарламента остались достаточно ограниченными, по сравнению с компетенцией национальных парламентов, однако расширились относительно предыдущего периода, когда участие Парламента в законотворческом процессе ЕС не предусматривалось вовсе. Европарламент не получил права законодательной инициативы, но Комиссия должна была консультироваться с ним при подготовке вносимых ей законопроектов. Парламент обладает ограниченным правом вето в отношении предложений Комиссии, а также участвует в процедуре согласования, которая требует в вопросах внутреннего рынка, защиты прав потребителей, науки, культуры, образования, здравоохранения вынесения совместного решения Европарламента и Совета ЕС. Маастрихтский договор, кроме того, наделил Европарламент правом выражать согласие на заключение международных договоров и принятие новых членов. Бюджетные функции Европарламента заключаются главным образом в том, что он участвует в обсуждении подготавливаемого Советом ЕС бюджета и может в случае несогласия отклонить его. Также он дает заключение по исполнению бюджета Еврокомиссией. Контролирующие функции Европарламента связаны с разнообразными способами контроля над работой Еврокомиссии. С его согласия происходит назначение ее председателя и членов, он ежегодно заслушивает отчеты Комиссии и может выразить ей вотум недоверия. Европарламент может также направлять письменные и устные запросы в органы ЕС и обращаться в Европейский суд.

В 1995 г. количество мест в Европарламенте увеличилось до 626. Депутатские мандаты были перераспределены между странами: Германия получила 99 мест, Великобритания, Италия и Франция – по 87, Испания – 64, Нидерланды – 31, Бельгия, Греция, Португалия – по 25, Швеция – 22, Австрия – 21, Дания и Финляндия – по 16, Ирландия – 15, Люксембург – 6. Хотя крупные страны получили дополнительные места, распределение квот более выгодно малым и средним государствам, поскольку в Германии один депутат избирается от 830 тыс. человек, а в Люксембурге – от 73 тыс.

Маастрихтский договор не изменил существенно компетенции Суда европейских сообществ (Европейского суда), поскольку он не получил полномочий в рамках второй и третьей опор. Суд является наивысшим судебным органом ЕС. На момент принятия Маастрихтского договора он состоял из 12 независимых судей, избираемых государствами-членами на 6 лет, и 9 генеральных адвокатов. После расширения 1995 г. количество судей было увеличено до 15 в соответствии с принципом, что каждое государство – член ЕС должно представляться судьей. Суд разрешает споры как между государствами, так между ними и институтами ЕС, оценивает деятельность органов ЕС и государств-членов на предмет ее соответствия праву Евросоюза. Приговоры Суда не подлежат апелляции и являются обязательными к исполнению.

Счетная палата создана в 1977 г. в качестве института, контролирующего финансовую деятельность ЕС и его органов (прежде всего Еврокомиссии). Она также является органом, обеспечивающим работу Европарламента и Совета ЕС. В состав Счетной палаты входит по одному представителю от каждого государства-члена.

Помимо названных институтов в структуру Евросоюза входят вспомогательные органы – Экономический и социальный комитет и Комитет регионов, Европейский центральный банк (1998 г.), Европейский инвестиционный банк, институт Европейского омбудсмена, а также 15 специализированных автономных агентств.

3. Создание Экономического и валютного союза

Хотя идея создания единой европейской экономики на базе общего рынка существовала и до Маастрихта, именно этот договор впервые установил правовые рамки образования и функционирования Экономического и валютного союза, определил критерии и этапы перехода к нему. В основу плана создания ЭВС лег доклад комитета Делора от 1989 г. В соответствии с ним первый, подготовительный этап формирования ЭВС должен был занять 1990-1993 гг., завершившись к 1 января 1994 г. За это время были отменены все ограничения на движение капитала между членами ЕС, завершено формирование единого внутреннего рынка, налажено сотрудничество между Центральными банками в проведении финансовой политики. В рамках второго этапа (1994-1998 гг.) предполагалось подготовить институциональную, административную и юридическую базу валютного союза, чтобы на третьем этапе (1999-2002 гг.) перейти к единой валюте и общей экономической и денежно-кредитной политике.

Маастрихтский договор предусматривал достаточно жесткие критерии, соответствие которым являлось обязательным для участия в ЭВС:

- уровень инфляции в стране не должен был превышать более чем на 1,5 % средний показатель для трех государств ЕС с наиболее низкими темпами инфляции;

- колебание курса национальной валюты должно было оставаться в пределах 2,25 %;

- дефицит государственного бюджета должен был составлять не более 3 % ВВП;

- государственный долг не должен был превышать 60 % ВВП;

- размер банковской процентной ставки должен быть не выше 2 % среднего показателя трех стран ЕС с наиболее низкими процентными ставками.

На момент подписания договора только Германия, Люксембург и Ирландия имели дефицит государственного бюджета менее 3 % ВВП, только Германия, Франция и Великобритания находились в пределах установленной границы по государственному долгу и 8 стран отвечали критерию инфляции. В целом лишь Германия и Люксембург были близки к выполнению установленных требований, тогда как показатели государств Южной Европы были значительно хуже. Поэтому изначально предполагалось, что в состав ЭВС войдут пять-шесть наиболее развитых государств, тогда как на остальные распространится система временных исключений, позволяющая вступить в ЭВС позже.

Однако с самого начала план создания ЭВС начал давать сбои. В 1992 г. на почве падения курса доллара и экономических сложностей Германии, вызванных ее стремительным объединением, начала расти напряженность в Европейской валютной системе. Этим воспользовались валютные спекулянты, для которых жесткая привязка валютных курсов друг к другу открывала хорошие возможности для игры на понижение слабых валют. Они обрушили свои атаки на итальянскую лиру и британский фунт, под напором которых Рим и Лондон в сентябре 1992 г. вывели свои валюты из механизма привязки валютных курсов. В следующем году подобным атакам подвергся французский франк, и под угрозой его падения власти ЕС в августе 1993 г. приняли решение расширить пределы колебаний курсов валют с 2,25 до 15 %. Хотя эта мера не отвечала потребностям формирования единого валютного пространства, она позволила странам ЕС постепенно свести колебания курсов своих валют к требуемым 2-3 %. Благодаря жесткой кредитной и антиинфляционной политике большинству государств ЕС удалось также справиться с инфляцией и добиться снижения уровня процентных ставок. Однако кризис 1992-1993 гг. привел к росту дефицита государственного бюджета в Австрии, Бельгии, Великобритании, Нидерландах, Финляндии, Франции и Швеции. Ряду стран не удавалось справиться и с государственной задолженностью. У Бельгии, Италии и Греции государственный долг значительно превышал 100 % ВВП, далеко выходя за рамки маастрихтских критериев.

На фоне столь неудачного начала строительства ЭВС уход в 1995 г. с поста председателя Еврокомиссии Ж. Делора, которого справедливо называли «архитектором ЭВС», казалось, ставил под вопрос выполнение намеченных планов. Собравшиеся в июне 1995 г. министры финансов стран ЕС пришли к выводу, что в сложившейся ситуации следует перенести введение единой денежной единицы на более поздний срок. Однако Европейский совет, рассмотрев представленную Комиссией «Зеленую книгу» о практических мерах по переходу к единой валюте, не поддержал министров финансов и подтвердил намерение создать ЭВС в определенные Маастрихтским договором сроки. В декабре 1995 г. по предложению Германии будущая европейская валюта получила название «евро».

На протяжении 1996-1998 гг. скептично настроенные политики продолжали сомневаться в возможности введения евро в установленные сроки, но Европейский совет и Комиссия придерживались твердой линии. В свою очередь правительства государств-членов ЕС приложили все усилия, чтобы достичь критериев Маастрихта. Сочетая жесткую бюджетную экономию, меры налоговой политики и прочие финансовые рычаги, большинство из них преодолели контрольные показатели. Это позволило Европейскому совету 1-2 мая 1998 г. принять решение о переходе 11 стран к третьему этапу строительства ЭВС, на котором евро вводился в безналичный оборот. Великобритания, Дания и Швеция, соответствовавшие маастрихтским критериям, ранее заявили о неучастии в ЭВС, тогда как Греция не достигла нужного уровня. В отношении Бельгии и Италии, государственный долг которых выходил за рамки установленной нормы, была применена содержавшаяся в Маастрихтском договоре оговорка, позволяющая считать показатель соблюденным при наличии устойчивой тенденции к сокращению государственного долга. С 1 января 1999 г. ЭКЮ была упразднена, курсы валют 11 государств, вошедших в «еврозону», жестко зафиксированы по отношению к евро и друг другу, в евро начали производиться межбанковские операции и безналичные расчеты. В мае 2000 г. Греция сумела доказать Еврокомиссии, что достигла критериев Маастрихта, и с началом 2001 г. присоединилась к «еврозоне». С 1 января 2002 г. евро стал полноправным средством платежа, заменив национальные валюты и в наличном обращении.