Файл: DiplomatiaEvropy_SShA.doc

БРИТАНСКАЯ И АМЕРИКАНСКАЯ МОДЕЛИ ДИПЛОМАТИЧЕСКОЙ СЛУЖБЫ

На организацию дипломатической службы любого государства влияют особенности исторического развития страны, активность и разветвленность ее международных связей, формы конституцион­ного строя, устройство государственной власти и управления, на­личие собственной интеллектуальной базы для набора кадров и обучения персонала и некоторые другие. Из всего многообразия выработанных практикой подходов к формированию дипломати­ческих служб можно выделить те модели, существенные компо­ненты которых в той или иной мере присутствуют в большинстве стран.

1. Дипломатические службы Великобритании и США: общее и особенное

С точки зрения общего и особенного показательны дипломати­ческие службы Великобритании и США. Общими для них являет­ся то, что:

— они выделены в особый вид государственной службы, со своими правилами набора кадров, рангирования, продвижения по служебной лестнице и другими собственными кадровыми характе­ристиками;

— прием на службу производится практически исключительно через открытый конкурс с обязательной сдачей претендентами специальных квалификационных экзаменов;

— несмотря на провозглашение равных возможностей поступ­ления на службу для всех граждан, дипломатические службы Анг­лии и США сохраняют исторически свойственный им корпоратив­ный, элитарный характер;

— работа дипломатических служащих организована на профес­сиональной основе, т.е. на основе заключения пожизненных (в от­дельных случаях долговременных) контрактов с нанимателем (го­сударством), отбора профессионально подготовленных кадров на принципах конкурентного прохождения службы. По данной при­чине дипломатическая служба, в отличие от политических компо­нентов в дипломатических ведомствах, часто называется професси­ональной;

— карьерным дипломатам запрещено участвовать в публичной политической деятельности.

Наряду с вышеперечисленными общими признаками и черта­ми в организации, формах и стиле деятельности, дипломатические службы Великобритании, с одной стороны, и США, с другой, имеют немало существенных различий. Отметим наиболее значи­мые.

Британская дипломатическая служба, или как еще называют «дипломатическая служба Ее Величества», занимает монопольные позиции в осуществлении дипломатического курса, в подготовке внешнеполитических рекомендаций для правительства. Последнее не принимает ни одного важного внешнеполитического решения, не осуществляет ни одной значительной международной акции без учета мнения постоянных, несменяемых дипломатических кадров.

В США ситуация иная: кадры профессиональной дипломатии («Заграничная служба США») — лишь один из многочисленных инструментов осуществления внешнеполитический линии. Прези­дент США может принять во внимание, а может и игнорировать мнение профессиональных дипломатов, в том числе точку зрения руководителя центрального дипломатического ведомства (госде­партамента) и американских послов за рубежом.

Указанные выше принципиальные различия во многом обу­словлены различными ролью и местом профессиональной дипло­матической службы в системе дипломатических учреждений в обеих странах. Так, в Великобритании профессиональные кадры замещают 85—90% вакансий оперативного характера во всех дип­ломатических ведомствах в Лондоне и на зарубежных постах. В США эта цифра не превышает 15—20%.

После формирования нового правительства руководством побе­дившей на парламентских выборах в центральное дипломатичес­кое ведомство Великобритании назначается всего несколько новых политических руководителей. Весь прежний аппарат остается на своих местах. Каковы бы ни были различия во внешнеполитичес­кой программе и в дипломатической линии между ушедшим в от­ставку и новым правительством, вновь избранные политические лидеры не меняют прежний кадровый состав ведомства. Подоб­ный подход к организации дипломатической работы (во многом обеспечивающий преемственность, стабильность, предсказуемость внешней политики и уверенность чиновников в прочном своем положении) по сути дела не имеет аналогов в мировой практике.

По этой причине он порой вызывает удивление и непонимание со стороны дипломатов других государств.

Так, по свидетельству очевидцев, ни советская, ни американ­ская делегации на Потсдамской конференции 1945 г. не могли по­нять, почему лидеры победившей 26 июля 1945 г. на парламент­ских выборах лейбористской партии премьер-министр К.Эттли и министр иностранных дел Э.Бевин прилетели в Потсдам на пре­рванную на время выборов конференцию в сопровождении тех же советников, помощников и экспертов, которые работали с их предшественниками-консерваторами У.Черчиллем и Э.Иденом.

В США вновь избранный президент, как правило, заменяет главу центрального дипломатического ведомства (государственного секретаря), почти всех его заместителей, руководителей ведущих оперативных подразделений, а также не меньше половины всех послов. В целом в США при обычных обстоятельствах только две трети глав дипломатических представительств за рубежом — ка­рьерные дипломаты. Остальные — «политические назначенцы», т. е. лица, близкие к руководству победившей на выборах полити­ческой партии и пользующиеся личным доверием главы государст­ва.

В Великобритании, напротив, назначение на пост посла кого-либо извне карьерной службы — событие исключительное. Необ­ходимость в таком назначении должна быть определенно мотиви­рована ссылкой на соответствующее положение одного из указов монарха в Совете. Например, назначение непрофессионального дипломата Д.Ормсби-Гора послом Великобритании в Вашингтоне в начале 60-х годов обосновывалось личным пожеланием короле­вы Елизаветы II, удовлетворившей просьбу президента США Джона Кеннеди.

В 90-х годах в ряд новых независимых государств, образовав­шихся на территории бывшего СССР, послами были назначены лица из непрофессиональной службы — из университетских, дело­вых, политических кругов. Назначения стали возможными только потому, что в штатном расписании дипломатической службы от­сутствовали специалисты с адекватной квалификацией и подготов­кой для работы во вновь образовавшихся странах. Как только по­требность в кадрах извне отпала, некарьерные послы были замене­ны на карьерных.

Кроме различий во влиянии, роли и месте профессиональной дипломатии во внешнеполитическом процессе, есть и другие осо­бенности, позволяющие рассматривать организационные формы дипломатической деятельности. Великобританию и США в значи­тельной степени можно рассматривать как модели-антиподы. Таков, к примеру, процесс подготовки и принятия внешнеполитических решений, в котором участвует дипломатическая служба. Британский стиль предполагает:

а) тщательное обсуждение проблемы всеми заинтересованными звеньями дипломатического аппарата, а также специалистами дру­гих ведомств;

б) закрытость до определенного времени проблемы от общест­венности и средств массовой информации;

в) стремление решать вопросы путем поиска компромисса, а окончательное мнение формулировать на основе консенсуса.

Американский стиль, напротив не исключает публичного столкновения мнений, привлечения к обсуждению Конгресса, лоббистских групп, деловых кругов, ученых, широкой обществен­ности и СМИ. При этом выбор окончательного варианта реше­ния — исключительная прерогатива Президента страны.

Подобный способ разработки и принятия внешнеполитических решений чреват серьезными просчетами. Вот один лишь пример: в 1978—1979 гг. Президент США Дж. Картер в своем подходе к си­туации в Иране опирался на некомпетентные рекомендации свое­го помощника по национальной безопасности З.Бжезинского, не приняв во внимание обоснованную точку зрения карьерного дип­ломата, посла США в Тегеране У.Салливана. В результате, поли­тика США в Иране потерпела фиаско. А американская диплома­тия лишилась молодого талантливого посла, который предпочел уйти в отставку. С ним ушло немало других подготовленных спе­циалистов.

Тем не менее, несмотря на очевидные недостатки такого мето­да принятия внешнеполитических решений, большая часть амери­канских политиков и специалистов из академической среды счита­ют его неизбежным в условиях США: так было задумано самими «отцами-основателями» Конституции США. Борьба, как они пола­гали, различных ведомств, учреждений и отдельных лиц по внеш­неполитическим вопросам на основе «сдержек и противовесов» не даст ни одному из действующих лиц возможности монопольно контролировать внешнюю политику и дипломатию страны. Такой контроль противоречил бы, как полагает проф. Л.Хенкин, идеалу американской демократии, естественному праву всех групп обще­ства на участие в решении важнейших для него проблем.

2. Исторические корни дипломатической службы Старого и Нового света

Причины современных различий между британской и амери­канской моделями организации дипломатической службы уходят вглубь истории. С начала XIX в. почти весь аппарат британского МИД обладает статусом «профессиональных слуг Короны». За ним сохраняется значительная доля независимости от политических ру­ководителей, он имеет свое собственное административное управ­ление, свой табель о рангах и т.п. Да и в последующие годы статус профессионального звена Форин офиса (центральный аппарат МИД) постоянно укрепляется. По административной реформе 1906 г. постоянный заместитель министра иностранных дел и, ра­зумеется, все его преемники получили право просматривать все документы, направляемые в адрес министра и правительства из от­делов МИД и из загранучреждений. Причем не только просматри­вать, но и высказывать по ним свои суждения, рекомендации, оценки. Тем самым профессиональные дипломатические сотруд­ники через своего непосредственного начальника приобрели канал активного влияния на подготовку и формулирование внешнеполи­тических решений на определяющих стадиях.

Ядром современной кадровой дипломатической службы Вели­кобритании стали не только карьерные чиновники Форин офиса, но также и персонал британских дипломатических представи­тельств. Интересно, что вплоть до окончания Второй мировой войны кадровые службы в центре (Форин офис) и в зарубежных дипломати­ческих представительствах существовали как параллельные, незави­симые одна от другой административные системы. Формирование сети постоянных представительств за рубежом по времени намно­го опередило создание центральных дипломатических учреждений.

В период между двумя мировыми войнами XX в. прохождение всех ступеней карьеры для большей части дипломатов становится обязательным условием — служба становится профессиональной в полном смысле слова. В то же время все в большей мере обнару­живается неадекватность организации и кадрового состава британ­ской дипломатии требованиям, вызванным изменениями в харак­тере международных отношений. Преобладание аристократов на службе начинает вызывать протесты в некоторых влиятельных по­литических кругах.

В ответ на новые «вызовы» времени создается объединенная кадровая дипломатическая служба. Прием вступительных экзаме­нов передается в ведение независимой Комиссии Гражданской Службы. Был открыт доступ к дипломатической службе для жен­щин. Эти и другие мероприятия усилили демократические прин­ципы ее функционирования — внепартийность, прием исключи­тельно на конкурсной основе, соревновательный характер карьер­ного продвижения. В целом демократизм дипломатической службы проявляется в ее открытости, доступности для всех социальных слоев общества, конкурсном отборе кадров, внепартийности, продвижении по службе на основе личных заслуг и достижении.

17 октября 1968 г. — день рождения «нового» Форин офиса — Министерства иностранных дел и по делам Содружества, объеди­нившего в единое ведомство прежний Форин офис, Министерство Содружества и Министерство колоний. Три кадровые дипломати­ческие службы, долгое время существовавшие раздельно (диплома­тическая служба, профессиональные кадры Форин офиса и заграничная служба торговых комиссаров) были объединены в единую «Дипломатическую службу Ее Величества» тремя годами ранее — 1 января 1965 г. Созданная в 60-е годы кадровая дипломатическая система продолжает существовать в почти неизменном виде и в наши дни. Попытки (при правительстве М.Тэтчер) создать альтер­нативные структуры (в частности, аппарат специального советника премьер-министра по внешнеполитическим вопросам) не смогли ослабить традиционно преобладающую роль профессиональной дипломатии в процессе осуществления внешней политики страны.

В Соединенных Штатах Америки первые дипломатические ин­ституты создавались непосредственно представительными органа­ми (что радикально отличает модель их создания от Англии и большинства стран Западной Европы). Более того, в течение не­скольких лет они даже прямо подчинялись законодательным, а не исполнительным властным структурам. Лишь в 1789 г. в соответст­вии с принятой Конституцией США департамент по иностранным делам был преобразован в госдепартамент и переподчинен президенту страны. Конституция, подведя общую правовую базу под службу внешних сношений, говорит об ее организации в весьма туманной форме: не определяются пределы компетенции исполнительной и законодательной власти, роль госдепартамента в системе внешне­политических ведомств. Государственному секретарю предписыва­ется руководить делами департамента так, как будет указывать время от времени президент.

Ряд записанных в тексте Конституции США прерогатив прези­дента впоследствии был истолкован в расширительном плане. В частности, зафиксированное в тексте право президента назначать послов (с совета и согласия Сената), посланников и консулов трансформировалось в право производить любые назначения во внешнеполитических учреждениях, создавать по своему усмотре­нию новые посты и структуры, а также контролировать работу ап­парата. Ничего не говорится в Конституции и о профессиональ­ной дипломатической службе.

Долгое время американские политики не считали нужным со­здавать карьерную дипломатическую службу. Свою позицию они мотивировали тем, что для республиканских Соединенных Штатов неприемлемы монархические дипломатические институты и тради­ции Старого Света. Другим аргументом стало популярное с 30-х годов суждение президента Э.Джексона о том, что «обязанности государственных служащих столь просты, что выполнять их по силам любому разумному человеку».