Файл: Т 2 Лекц 1 120927.doc

В-четвертых, с деятельностью государства тесно связаны земельные отношения. В этой сфере действуют более сотни законодательных актов, которые нередко носят противоречивый характер и не способствуют эффективному развитию сельскохозяйственного производства. За 1991-1996 гг. продукция сельского хозяйства сократилась на 38%, посевные площади - на 15%, поголовье крупного рогатого скота - почти на 40%, в том числе коров на 24%. Валовый сбор зерна снизился на 40%, производство мяса - почти наполовину, молока - на 36%, яиц - на одну треть⁴. А ведь с сельским хозяйством связана жизнь и деятельность почти 40 млн. сельских жителей.

Наконец, в поле государственного регулирования находятся отношения собственности в регионах. Формально перевести недвижимость из одной формы собственности в другую не является проблемой. Важно добиться, чтобы на этой базе оптимально реализовывались интересы работника, предприятия и государства. На практике же превалирует передача федеральных предприятий в собственность субъектов Российской Федерации в счет погашения долга государства их бюджетам, что связано с пониманием того, что предприятие - имущество, имеющее определенную стоимость. Упускается из виду, однако, главное, а именно: предприятие является основным структурообразующим элементом экономики. В нем для производства продукции соединяются трудовые, материальные и финансовые ресурсы, оно является источником удовлетворения потребностей общества в товарах и услугах и местом приложения сил большинства трудоспособного населения страны.

Виды государственного регулирования кризисных ситуаций

Любое вмешательство государства в экономику связано с двумя вопросами: во-первых, почему (зачем? С какой целью?) государство это делает? и, во-вторых, как оно это делает? Ответ на второй вопрос обычно связывают с нормативно-законодательной деятельностью, финансовым регулированием, деятельностью в сфере производства и перераспределением доходов.

Поскольку проблемы банкротства и ликвидации предприятий, инвестиционная политика в антикризисном менеджменте подробно рассматриваются в других лекциях данной дисциплины, сосредоточим внимание на вопросах, являющихся ключевыми в тех или иных видах государственного регулирования кризисных ситуаций.

Нормативно-законодательная деятельность. «Экономической конструкцией» по праву называют Гражданский кодекс Российской Федерации⁵ (ГК РФ). Это образное выражение очень точно и емко характеризует особо важное значение ГК РФ в регулировании экономики страны. Его нормы в соответствии с п. 1 ст. 76 Конституции Российской Федерации имеют «прямое действие на всей территории Российской Федерации».

Конкуренция как элемент рыночной экономики предполагает не только определенный динамизм, но и его обратную сторону - застой производства. Право против ограничения конкуренции, обычно называемое «антимонопольным правом», является наряду с правом против недобросовестной конкуренции значительной областью антикризисного законодательства.

Застой, или стагнация, производства связан с неустойчивым финансовым положением предприятия. Причинами могут быть отсутствие или недостаток оборотных средств, рост просроченной и дебиторской задолженности, другие обстоятельства, ведущие к прекращению платежей по своим обязательствам, т. е. к банкротству.

В современной практике понятие «банкрот» введено в Указе Президента РФ «О мерах по поддержке и оздоровлению несостоятельных государственных предприятий (банкротов) и применению к ним специальных процедур» от 14 июня 1992 г. № 623. Этот указ, а затем и принятый в конце 1992 г. Закон РФ «О несостоятельности (банкротстве) предприятий»⁶, введенный в действие с 1 марта 1993 г., долгое время реально не работали, поскольку отсутствовал действенный арбитражно-судебный механизм.

В период приватизации государственной (муниципальной) собственности предполагалось запустить механизм банкротства, нормативной базой которого являлись не только указанные выше акты, но и новые, в частности Указ Президента Российской Федерации «О мерах по реализации законодательных актов о несостоятельности (банкротстве) предприятий» от 22.12.93 г. № 2264; указы Президента Российской Федерации: «О реформе государственных предприятий» от 23 мая 1994 г., «О некоторых вопросах налоговой политики», «О дополнительных мерах по нормализации расчетов и укреплению платежной дисциплины», «Об осуществлении комплексных мер по своевременному и полному внесению в бюджет налогов и иных обязательных платежей» и «О продаже государственных предприятий-должников» от 2 июня 1994 г. № 1114; постановление Правительства РФ «О некоторых мерах по реализации законодательства о несостоятельности (банкротстве) предприятий» от 20 мая 1994 г. № 498.

Защита интересов государства как собственника в отношении федеральных предприятий, а также предприятий, в уставном капитале которых есть доля государства, была возложена на ФУДН(б) - Федеральное управление по делам несостоятельности (банкротства) при Госкомимуществе России (затем - Мингосимущества России)⁷.

Российское законодательство о банкротстве содержит два очень важных момента. Во-первых, оно отдает приоритет интересам кредиторов. Тот факт, что в результате реализации дел о несостоятельности (банкротстве) кредитор в первую очередь имеет возможность получить те средства, которые он вложил в предприятие-должника, сам по себе знаменателен для нынешней экономической ситуации в России. Практическая реализация этого факта означает создание важного условия решения проблемы всеобщих неплатежей. Во-вторых, в отличие от действующего законодательства о приватизации, в Законе о несостоятельности (банкротстве) значительно уменьшено влияние органов государственного и административного управления на принятие соответствующих решений. Здесь заложен весьма демократический подход: либо хозяйствующие субъекты договариваются о проведении процедур друг с другом, либо обращаются в арбитражный суд для решения спорных вопросов на законодательной основе.

Уже упоминавшийся выше закон «О несостоятельности (банкротстве) предприятий» был введен в действие с 1 марта 1993 г. Однако в 1993 г. арбитражными судами не было принято ни одного решения о несостоятельности (банкротстве). В первом квартале 1994 г. в производстве арбитражного суда состояло всего 50 дел о несостоятельности, большинство из которых длительное время завершено не было⁸.

Анализируя сложившуюся ситуацию, можно выделить следующие реальные причины проишедшего. Прежде всего, необходимо отметить субъективный фактор, связанный с психологией руководителей государственных предприятий. Понимая банкротство лишь как ликвидацию предприятия, они старались (и стараются сейчас) избежать любую судебную процедуру. Необходимо, также, учитывать и ряд объективных факторов. В условиях исторически сложившегося монополизма очень часто предприятие-должник является единственным потребителем продукции кредитора. И нежелание кредитора обращаться в арбитражный суд связано с реальной возможностью потери рынка сбыта.

Резкие изменения в ситуацию внесло принятие закона о банкротстве 1998 г. Но и сегодня конкретную ситуацию в значительной мере определяют не положения закона о банкротстве, а взаимодействие реальных интересов должника, кредитора и собственника предприятия. Если должник начнет активно удовлетворять требования своих кредиторов за счет своего имущества, то на практике это может привести к свертыванию его бизнеса. С другой стороны, если кредитор согласен начать варианты реорганизационных процедур, то по закону объявляется мораторий на 18 месяцев на долги этого кредитора. При этом действовавшее законодательство не решало вопрос о начислении штрафных санкций на эти долги. Таким образом, законодательство 1992-98 гг., т.е. до принятия закона о банкротстве 1998 г., ориентировало интерес кредитора на ликвидацию предприятия-должника. Этому способствовал и тот факт, что реализация недвижимости осуществляется по рыночной стоимости, которая, зачастую, намного выше, чем стоимость недвижимости предприятия-должника, отраженная у него на балансе⁹.

В значительной мере бездействие закона о банкротстве 1992 г. объясняется тем, что длительное время отсутствовал механизм его реализации. Реальные предпосылки выхода из создавшегося положения были созданы только в результате разработки и подписания Указа Президента РФ «О мерах по реализации законодательных актов о несостоятельности (банкротстве) предприятий» от 22.12.93 г. №2264 и Постановления Правительства РФ «О некоторых мерах по реализации законодательства о несостоятельности (банкротстве) предприятий» от 20.05.94 г. №498. Эти нормативные акты, с одной стороны, заложили основы реализации Закона, и, с другой, определили роль государства в регулировании отношений несостоятельности (банкротства) в Российской Федерации.

Для усиления роли государства по регулированию и управлению процессом банкротства было создано Федеральное управление по делам о несостоятельности (банкротстве) при Государственном комитете Российской Федерации по управлению государственным имуществом - ФУДН(б), основной задачей которого являлась организация мер по предотвращению банкротства государственных предприятий. Роль Федерального управления заключалась в соблюдении интересов органов государственной власти, которые часто вступали в противоречие с интересами частных кредиторов. При этом необходимо отметить, что процедуры приватизации неплатежеспособных предприятий вообще не должны исключать возможности обращения кредиторов по взысканию с этих предприятий их долгов.

Практически, в те годы (да и сейчас такое положение еще не изжито) каждое государственное или муниципальное предприятие выходило на приватизацию, отягощенное долгами как перед своими работниками (задолженности по заработной плате), так и перед своими поставщиками и кредиторами. Чаще всего эти задолженности являлись (и являются) просроченными и практически не имеют возможности быть погашенными этими предприятиями. Как известно, в соответствии с правами, определенными общегражданским законодательством, кредиторы имеют возможность обращаться в суды с исковыми заявлениями о взыскании по долгам с обращением их на имущество государственных предприятий, но факт подачи заявки на приватизацию предприятия-должника служит поводом для отвода требований кредиторов. Таким образом, налицо конкуренция интересов органов государственного управления, выполняющих программу приватизации, и интересов кредиторов, чьи ожидания окончания приватизации фактически обесценивают искомые долги и связи с высокой инфляцией. Необходимо отметить, что эту конкуренцию не может уменьшить правопреемственность нового собственника по долгам приватизируемого предприятия, так как срок приватизации достаточно продолжителен, а судебные аресты имущества на практике не применялись, особенно в условиях приватизации. Рассмотрев вопрос об ущемлении прав кредиторов государственными органами в ходе приватизации, нельзя не отметить и существовавшую возможность ущемления интересов государства, так как имущество предприятий переходило либо за залог, либо за долги в собственность кредиторов. В этом случае приватизацию проводило не Госкомимущество, а конкурсные управляющие, назначенные арбитражными судами для распродажи имущественного комплекса предприятий-должников. В этом заключалась основная причина невозможности применения процедуры банкротства в условиях массовой приватизации в 1992–1995 гг.

Второй (и не менее важный!) вопрос - это отношение государства как собственника к государственным предприятиям в условиях их неплатежеспособности. Основная задача государства как собственника сводится к естественному стремлению не допустить банкротства предприятий. Как же быть в этом случае органам государственной власти в условиях проведения рыночных преобразований, когда от их роли зависит ход и направление реформ, с одной стороны, и сохранение собственности, с другой? Налицо второй круг противоречий, связанный с тем, что государство в целом подталкивает предприятия на цивилизованный способ взаимоотношений с кредиторами, внедряя процедуры банкротства и всячески стимулируя кредиторов в их стремлении вернуть свои долги и подать заявление в арбитражный суд, независимо от того, в чьей собственности находятся предприятия-должники. Арбитражные суды, в свою очередь, обязаны отстаивать интересы государства как кредитора и государственных предприятий как должников и кредиторов одновременно.

Насколько оправдано и целесообразно государству принимать решения о реорганизации или ликвидации государственных предприятий в связи с их несостоятельностью через арбитражные суды или судам оставить только те споры, когда кредиторы непосредственно обращаются с исками к государственным предприятиям?

В рамках действующего российского законодательства (особенно, с принятием закона о банкротстве 2002 г.) вопросы ликвидации государственных предприятий решаются с помощью судов, а вот вопросы их реорганизации к связи с неплатежеспособностью могут решаться и без судебных инстанций. Какие вопросы должны решаться в рамках реорганизационных процедур государством-собственником в первую очередь? Прежде всего, это поиск более эффективного собственника, и, следовательно, приватизация или прямая продажа предприятия. Могли ли существовавшие в начале 1990-х годов схемы приватизации в рамках действовавшей тогда Программы приватизации привести к быстрому инвестированию в производство и ускоренной реорганизации производства, чтобы избежать финансовой несостоятельности? Как показала практика, существовавшие схемы приватизации не приводили ни к быстрому, ни, в подавляющем большинстве случаев, оздоровлению предприятий вообще, а являлись инструментом обогащения немногих.. Следовательно, для неплатежеспособных государственных предприятий должны были быть введены такие схемы приватизации и продажи, которые способствовали бы как возвращению долгов, так и приобретению эффективного собственника, способного вложить в предприятие необходимые инвестиции и наладить рентабельное производство.

Важнейшая (функция, которая была вменена ФСДН (б), - контроль за целевым расходованием средств, выделяемых к форме государственной финансовой поддержки, н том числе зи возвратностью средств, предоставленных на контрактной основе.

Отправным моментом в осуществлении полномочий Федерального управления являлось принятие решений:

1) о признании структуры баланса предприятий неудовлетворительной, а предприятия - неплатежеспособным;

2) о наличии реальной возможности у предприятия-должника восстановить свою платежеспособность;

3) о наличии реальной возможности утраты платежеспособности предприятия, когда оно в ближайшее время не сможет выполнить свои обязательства перед кредиторами.

Было установлено, что анализ баланса предприятия должен был проводиться на основании:

• баланса за последний отчетный период, а также баланса на первое число текущего месяца (если дата составления этого баланса не совпадала с датой окончания последнего отчетного периода), представляемых руководством предприятия и заверенных в установленном порядке;

• баланса предприятия за последний отчетный период, представляемого налоговыми органами в случае не предоставления в установленные сроки соответствующих документов руководством предприятия.