Файл: Юридические документы. Чему не учат студентов. Как правильно понять и подготовить.docx
ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 07.11.2023
Просмотров: 8430
Скачиваний: 273
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
Обсуждение законопроектов чаще проходит по принципу "одобряем или отклоняем", одним словом, в конфронтационном духе. Считается, что полярные точки зрения позволяют сразу выявить подводные камни законопроекта и быстро докопаться до сути обсуждаемого вопроса. Возможно, из-за того, что производительность законотворческого труда здесь более высокая, практически все, что нуждается в правовом регулировании, проходит через парламент (доля подзаконного правотворчества сравнительно невелика).Однако конфронтация - далеко не лучший способ разрешения вопросов, в том числе в области законотворчества. Вот почему, чтобы ее снизить, основную нагрузку по подготовке законопроекта берут на себя специальные комитеты парламентов. Именно так дело обстоит в Конгрессе США, в Палате общин Великобритании. Основная работа над законопроектом проходит именно в комитетах парламента. Здесь проходят слушания законопроекта, причем неоднократные, применяются некоторые согласительные процедуры.На заседания нижней палаты парламента выносится практически готовый текст законопроекта. Палата должна за него проголосовать. Страсти здесь практически не кипят. Все выглядит чинно и спокойно, а порой даже скучно.Однако так бывает не всегда.В 2002 г. на заседании Палаты общин - нижней палаты парламента Великобритании речь шла о сокращении летних школьных каникул. Законопроект внесло лейбористское Правительство, которое возглавлял Тони Блэр. От обеих партий поочередно выступали представители и высказывали противоположные аргументы. Говорили страстно, аргументы иллюстрировали конкретными примерами, чтобы вызвать соответствующие эмоции. Одного дня не хватило для обсуждения, и вопрос был перенесен на следующее заседание. Вся Великобритания следила за обсуждением данного законопроекта по телевидению.Континентальный (европейский) тип парламентаЭтот тип парламента утвердился в странах континентальной Европы, а также в странах, где существует многопартийная система.Партии, преодолевшие избирательный барьер, занимают места в парламенте (рис. 13.2). Рассаживаются на депутатских скамейках как бы веером, т.е. слева направо:
- слева располагаются депутаты от партий, представляющих интересы беднейших слоев (коммунисты, социалисты, социал-демократы, лейбористы и т.п.);- в центре находятся представители партий, выражающих интересы среднего слоя общества (демократы, христианские демократы, "зеленые" и т.п.);- справа - представители имущих слоев общества (либералы, консерваторы и т.п.);- между ними располагаются партии, чья политика носит пограничный или промежуточный характер, - левые и правые центристы.Обсуждение законопроектов в парламенте позволяет выразить точки зрения различных политических сил и выявить все тонкости законопроекта. Как правило, законопроект не отвергается, а в него вносятся многочисленные поправки. В итоге на заключительном этапе законопроект порой может разительно отличаться от первоначального варианта. И в этом следует усматривать негативный момент такого строения парламента.Континентальный тип парламента позволяет выявить целую палитру политических взглядов. Чтобы их представить и отразить в законе, требуется значительно больше времени. Вот почему здесь законотворческий процесс более сложный и длительный.Можно ли сегодня говорить о тенденции в развитии парламентаризма (имея в виду его структуру)? Думается, да, но с некоторой осторожностью.Как показывает социальная практика, все большее количество стран при формировании своих парламентов использует опыт европейских государств.С теоретических позиций также выходит, что будущее принадлежит европейской модели парламентаризма:1) усложнение социальной жизни требует всестороннего обдумывания вопросов, и этому способствует представительство в парламенте партий различного направления;2) развитие общества постоянно идет по пути усиления социальной дифференциации. Теперь ценной является личность сама по себе, не говоря о различных социальных группах. Чем больше их представлено в парламенте, тем точнее он будет выражать интересы людей.Как бы там ни было, парламент является очень значимым социальным явлением, и независимо от его структуры он должен образцово выполнять возложенные на него функции.
13.6. Стадии законодательного процессаКак мы успели убедиться, создание нормативных актов довольно сложно. Особенно этим отличается законодательный процесс.Законодательный процесс понимается учеными неоднозначно.Широкое понимание включает в себя помимо подготовки, обсуждения, принятия и опубликования законов и вступление их в действие, и всю предварительную деятельность по подготовке проекта закона*(26).Сторонники узкого понимания не считают выявление потребности принятия закона и подготовку законопроекта стадиями законодательного процесса*(27).Поскольку эта работа все же непременно должна проводиться, рассмотрим эти виды деятельности в одном ряду с теми, которые и составляют собственно законодательный процесс.Принятие решения о подготовке законопроектаСделать это может Государственная Дума, Президент, Правительство, составляя план подготовки законопроектов. Каждый правотворческий орган готовит свой план проектных работ. Возможно совместное составление целевой комплексной программы. При этом учитываются предложения заинтересованных органов и субъектов Федерации, депутатов, научных учреждений, а также мнения граждан и их объединений, высказанные в печати или письмах.Идея о принятии того или иного закона возникает по-разному. Иногда она рождается в общественной дискуссии. Но сегодня это является редкостью. Политические партии, стремясь донести свои идеи до масс, могут оформить их в виде предложения принять какой-либо закон. Во многих случаях законопроекты продвигаются экономически влиятельными группами или их лоббистами (страховщиками, банкирами, риелторами и т.п.). Иногда идея рождается спонтанно.Так, в апреле 2006 г. академик Е. Велихов выступил на заседании Общественной палаты об исключении доллара как счетной единицы из экономической практики и об использовании в расчетах только рубля. Чем была вызвана эта идея? Он объяснил это возникшим у него желанием принять меры к укреплению рубля. Предложение сразу было принято Государственной Думой на рассмотрение.Сбор необходимой информации
Информация служит базой всей законотворческой работы. Сейчас законопроект редко пишется с чистого листа.Информация должна быть объективной, достоверной, своевременной и полной (но не избыточной), доступной и удобной для пользования.Какая же информация необходима для подготовки качественного законопроекта? Необходимо иметь несколько видов информации с тем, чтобы получить разностороннюю картину:1) о фактическом состоянии регулируемой сферы общественных отношений;2) о состоянии законодательства в данной области;3) о зарубежном опыте правового регулирования данной сферы;4) научную;5) расчетную (экономическая, финансовая, демографическая, техническая и проч.);6) прогнозную (о возможных последствиях действия закона);7) социальную (общественное мнение).Методы сбора информации могут быть самыми различными:- анализ литературных источников (книги, сборники, периодика, архивные документы и др.);- составление поисковых вопросов, обращенных к ведомствам, учреждениям, организациям, специалистам, ученым и т.п.;- направление запросов в государственные структуры, обладающие в силу выполняемых ими функций специальной информацией;- исследование исторической информации;- анализ нормативных правовых аналогов, как российских, так и зарубежных;- и др.Главное, чтобы полученная информация была достаточной и комплексной. И лишь когда собрана и обобщена необходимая информация, можно приступать к формированию замысла законопроекта.Разработка концепции законопроектаКонцепция законопроекта, как правило, составляется специально подобранной для этой цели группой и предназначена для законодателей. Вот почему ее важно грамотно сформулировать в письменном виде и оформить в виде документа под названием "Концепция закона (далее идет его примерное название)". Возможно, при разработке проекта закона название придется уточнить или изменить.Концепция должна отражать:- предмет правового регулирования;- цели закона;- доказательства выбранного подхода решения вопроса;- соотношение законопроекта с другими нормативными актами;
- структуру закона;- механизм реализации;- возможные последствия его принятия;- его стоимость.Составление проекта законаЕсли концепция закона одобрена органом, принявшим решение о принятии закона, для разработки законопроекта создается группа разработчиков. Ее задача - превратить концепцию в текст закона. В.Б. Исаков, посвятивший много лет законотворчеству, считает, что оптимальным является вариант, когда в группе равноправно представлены два крыла:1) специалисты-предметники, хорошо владеющие знаниями и опытом в конкретной сфере деятельности, которая является предметом правового регулирования;2) специалисты в области права*(28).Если этого баланса добиться не удается, законопроект получается односторонним: либо преобладает организационно-технический подход при отсутствии четкой юридической формы, либо детальная проработка юридических конструкций сочетается со слабостью содержания законопроекта.Существует, правда небольшая, практика поручения разработки законопроекта альтернативным группам. Сравнение результатов их работы позволяет увидеть сильные и слабые его стороны, и тогда либо выбрать наиболее удачный вариант, либо сделать новый с учетом положительных сторон каждого проекта.Проведение экспертизыЭкспертиза призвана дать оценку законопроекта по многим параметрам:- соответствие общепризнанным нормам и принципам международного права, Конституции и другим законам;- соответствие всем правилам правотворческой техники (содержательным, логическим, структурным, языковым, реквизитным); В конце проделанной работы составляются сопроводительные документы:1) пояснительная записка;2) перечень актов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению и принятию в связи с вступлением в силу данного закона;3) финансово-экономическое обоснование (если предполагаются материальные затраты);4) заключение Правительства.Внесение законопроекта (стадия законодательной инициативы)Составить свой законопроект и предложить его законодательному органу может любое лицо. Но парламент не обязан принять его к рассмотрению. Он должен рассматривать только проекты, внесенные органами, которые по Конституции пользуются правом законодательной инициативы. Это право не означает, что парламент непременно должен принять положительное решение, он лишь обязан выразить свое отношение к проекту (отклонить или принять его за основу и направить на доработку).
- слева располагаются депутаты от партий, представляющих интересы беднейших слоев (коммунисты, социалисты, социал-демократы, лейбористы и т.п.);- в центре находятся представители партий, выражающих интересы среднего слоя общества (демократы, христианские демократы, "зеленые" и т.п.);- справа - представители имущих слоев общества (либералы, консерваторы и т.п.);- между ними располагаются партии, чья политика носит пограничный или промежуточный характер, - левые и правые центристы.Обсуждение законопроектов в парламенте позволяет выразить точки зрения различных политических сил и выявить все тонкости законопроекта. Как правило, законопроект не отвергается, а в него вносятся многочисленные поправки. В итоге на заключительном этапе законопроект порой может разительно отличаться от первоначального варианта. И в этом следует усматривать негативный момент такого строения парламента.Континентальный тип парламента позволяет выявить целую палитру политических взглядов. Чтобы их представить и отразить в законе, требуется значительно больше времени. Вот почему здесь законотворческий процесс более сложный и длительный.Можно ли сегодня говорить о тенденции в развитии парламентаризма (имея в виду его структуру)? Думается, да, но с некоторой осторожностью.Как показывает социальная практика, все большее количество стран при формировании своих парламентов использует опыт европейских государств.С теоретических позиций также выходит, что будущее принадлежит европейской модели парламентаризма:1) усложнение социальной жизни требует всестороннего обдумывания вопросов, и этому способствует представительство в парламенте партий различного направления;2) развитие общества постоянно идет по пути усиления социальной дифференциации. Теперь ценной является личность сама по себе, не говоря о различных социальных группах. Чем больше их представлено в парламенте, тем точнее он будет выражать интересы людей.Как бы там ни было, парламент является очень значимым социальным явлением, и независимо от его структуры он должен образцово выполнять возложенные на него функции.
13.6. Стадии законодательного процессаКак мы успели убедиться, создание нормативных актов довольно сложно. Особенно этим отличается законодательный процесс.Законодательный процесс понимается учеными неоднозначно.Широкое понимание включает в себя помимо подготовки, обсуждения, принятия и опубликования законов и вступление их в действие, и всю предварительную деятельность по подготовке проекта закона*(26).Сторонники узкого понимания не считают выявление потребности принятия закона и подготовку законопроекта стадиями законодательного процесса*(27).Поскольку эта работа все же непременно должна проводиться, рассмотрим эти виды деятельности в одном ряду с теми, которые и составляют собственно законодательный процесс.Принятие решения о подготовке законопроектаСделать это может Государственная Дума, Президент, Правительство, составляя план подготовки законопроектов. Каждый правотворческий орган готовит свой план проектных работ. Возможно совместное составление целевой комплексной программы. При этом учитываются предложения заинтересованных органов и субъектов Федерации, депутатов, научных учреждений, а также мнения граждан и их объединений, высказанные в печати или письмах.Идея о принятии того или иного закона возникает по-разному. Иногда она рождается в общественной дискуссии. Но сегодня это является редкостью. Политические партии, стремясь донести свои идеи до масс, могут оформить их в виде предложения принять какой-либо закон. Во многих случаях законопроекты продвигаются экономически влиятельными группами или их лоббистами (страховщиками, банкирами, риелторами и т.п.). Иногда идея рождается спонтанно.Так, в апреле 2006 г. академик Е. Велихов выступил на заседании Общественной палаты об исключении доллара как счетной единицы из экономической практики и об использовании в расчетах только рубля. Чем была вызвана эта идея? Он объяснил это возникшим у него желанием принять меры к укреплению рубля. Предложение сразу было принято Государственной Думой на рассмотрение.Сбор необходимой информации
Информация служит базой всей законотворческой работы. Сейчас законопроект редко пишется с чистого листа.Информация должна быть объективной, достоверной, своевременной и полной (но не избыточной), доступной и удобной для пользования.Какая же информация необходима для подготовки качественного законопроекта? Необходимо иметь несколько видов информации с тем, чтобы получить разностороннюю картину:1) о фактическом состоянии регулируемой сферы общественных отношений;2) о состоянии законодательства в данной области;3) о зарубежном опыте правового регулирования данной сферы;4) научную;5) расчетную (экономическая, финансовая, демографическая, техническая и проч.);6) прогнозную (о возможных последствиях действия закона);7) социальную (общественное мнение).Методы сбора информации могут быть самыми различными:- анализ литературных источников (книги, сборники, периодика, архивные документы и др.);- составление поисковых вопросов, обращенных к ведомствам, учреждениям, организациям, специалистам, ученым и т.п.;- направление запросов в государственные структуры, обладающие в силу выполняемых ими функций специальной информацией;- исследование исторической информации;- анализ нормативных правовых аналогов, как российских, так и зарубежных;- и др.Главное, чтобы полученная информация была достаточной и комплексной. И лишь когда собрана и обобщена необходимая информация, можно приступать к формированию замысла законопроекта.Разработка концепции законопроектаКонцепция законопроекта, как правило, составляется специально подобранной для этой цели группой и предназначена для законодателей. Вот почему ее важно грамотно сформулировать в письменном виде и оформить в виде документа под названием "Концепция закона (далее идет его примерное название)". Возможно, при разработке проекта закона название придется уточнить или изменить.Концепция должна отражать:- предмет правового регулирования;- цели закона;- доказательства выбранного подхода решения вопроса;- соотношение законопроекта с другими нормативными актами;
- структуру закона;- механизм реализации;- возможные последствия его принятия;- его стоимость.Составление проекта законаЕсли концепция закона одобрена органом, принявшим решение о принятии закона, для разработки законопроекта создается группа разработчиков. Ее задача - превратить концепцию в текст закона. В.Б. Исаков, посвятивший много лет законотворчеству, считает, что оптимальным является вариант, когда в группе равноправно представлены два крыла:1) специалисты-предметники, хорошо владеющие знаниями и опытом в конкретной сфере деятельности, которая является предметом правового регулирования;2) специалисты в области права*(28).Если этого баланса добиться не удается, законопроект получается односторонним: либо преобладает организационно-технический подход при отсутствии четкой юридической формы, либо детальная проработка юридических конструкций сочетается со слабостью содержания законопроекта.Существует, правда небольшая, практика поручения разработки законопроекта альтернативным группам. Сравнение результатов их работы позволяет увидеть сильные и слабые его стороны, и тогда либо выбрать наиболее удачный вариант, либо сделать новый с учетом положительных сторон каждого проекта.Проведение экспертизыЭкспертиза призвана дать оценку законопроекта по многим параметрам:- соответствие общепризнанным нормам и принципам международного права, Конституции и другим законам;- соответствие всем правилам правотворческой техники (содержательным, логическим, структурным, языковым, реквизитным); В конце проделанной работы составляются сопроводительные документы:1) пояснительная записка;2) перечень актов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению и принятию в связи с вступлением в силу данного закона;3) финансово-экономическое обоснование (если предполагаются материальные затраты);4) заключение Правительства.Внесение законопроекта (стадия законодательной инициативы)Составить свой законопроект и предложить его законодательному органу может любое лицо. Но парламент не обязан принять его к рассмотрению. Он должен рассматривать только проекты, внесенные органами, которые по Конституции пользуются правом законодательной инициативы. Это право не означает, что парламент непременно должен принять положительное решение, он лишь обязан выразить свое отношение к проекту (отклонить или принять его за основу и направить на доработку).