Файл: Право оперативного управления.pdf

12 правовых начал.
В качестве цели выделения права оперативного управления в качестве самостоятельного вещного права следует выделить гарантию осуществления прав на владение и распоряжение имуществом, а также прав на пользование им, при этом речь идет об имуществе, составляющем государственную либо муниципальную собственность.
Таким образом, выявление правовой природы анализируемого права обуславливает необходимость исследования понятия публично-правового образования и его признаков. З.А. Ахметьянова отмечает, что как право оперативного управления, так и право хозяйственного ведения ограничивают правомочия собственника имущества, в качестве которого выступает государство или иное публично-правовое образование, однако такие ограничения представляют собой следствие волеизъявления собственника имущества, принимающего решение о создании юридического лица, являющегося обладателем ограниченного вещного права, либо его упразднения [3; с.58].
Понятие публично-правового образования нормативно закреплено в ряде законодательных актов. В частности, в соответствии со статьей 6
Бюджетного Кодекса Российской Федерации, публичное обязательство – это расходное обязательство, которое несет публично-правовое образование по отношению к физическому лицу, юридическому лицу или аналогичному образованию. В первую очередь следует отметить, что муниципальные образования и субъекты на территории Российской Федерации являются официальными участниками отношений, которые регулируются гражданским законодательством [19]. В соответствии с приведенными положениями, учитывая, что публично-правовые образования имеют равные права с остальными субъектами, участвующими в гражданско-правовых отношениях, законодатель одновременно с тем подчеркивает наличие у данной группы субъектов особой правовой природы. Подтверждением данному тезису

13 следует признать также содержание пункта 5 статьи 66 ГК РФ, в соответствии с которым участниками хозяйственных обществ могут выступать физические лица, организации и публично-правовые образования.
Одновременно с тем согласно пункту 2 статьи 124 к участию публичо- правовых лиц в гражданско-правовых отношениях применяются положения о юридических лицах, если иное не вытекает из правового статуса соответствующего образования либо прямо не предусмотрено законом.
Специфика правового статуса публично-правовых образований обуславливается их нормативно закрепленными функциями, направленными на удовлетворение интересов публичного характера. В соответствии с определением публичного интереса, сформулированным М.В.Бородачом, это интерес сообщества, которое не имеет индивидуальной определенности, и этот интерес ориентирован на то, чтобы обеспечить надлежащие функционирование этого сообщества в физическом, культурном и социальном плане, и на то, чтобы обеспечить надлежащее развитие конкретного сообщества в течение некоторого срока [8; с.54].
Как позволяет констатировать анализ положений 124 статьи
Гражданского Кодекса России, публично-правовые образования – это само государство Российская Федерация, а также субъекты Российской Федерации и те муниципальные образования, которые находятся на территории
Российской Федерации. Обеспечение функций государства осуществляется посредством создания им соответствующих органов и их деятельности.
Реализация права государственной и муниципальной собственности представляет собой средство реализации государством своих функций и осуществляется посредством создания государственных и муниципальных учреждений, которые реализуют право оперативного управления имуществом, предоставленным им учредителем в лице государства или муниципального образования. Право оперативного управления представляет собой самостоятельный институт, особенность которого заключается в

14 производном характере, если рассматривать связь этого характера с правом собственности. На практике смысл этого права заключается в том, чтобы была возможноть предоставления правомочий по отношению к имуществу, принадлежащему другим лицам, и это логичным образом оказывает влияние на то, насколько правоспособен субъект, реализующий право на оперативное управление.
С одной стороны, являющиеся собственниками государственного и муниципального имущества публично-правовые образования принимают участие в гражданском обороте на равных с его прочими участниками началах, однако с другой — они наделены определенным объемом властных полномочий.
В соответствии с изложенным, для понимания правовой природы права оперативного управления следует проанализировать виды государственных и муниципальных учреждений. В соответствии с Федеральным законом от 8 мая 2010 г. №83-ФЗ, выделяются автономные, бюджетные и казенные государственные и муниципальные учреждения, которые имеют единое назначение и характеризуются наличием единой правовой природы [40].
Автономные и бюджетные учреждения представляют собой создаваемые государством, субъектами РФ либо муниципальными образованиями некоммерческие организации, основная функция которых заключается в реализации полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в определенной сфере [48]. В свою очередь, под казенным учреждением понимается учреждение, осуществляющее выполнение работ, оказание услуг либо исполнение государственных или муниципальных функций.
Как видно из приведенных определений, учреждения, с одной стороны, создаются для исполнения определенной социальной функции, с другой же
— имеют право на осуществление деятельности, направленной на получение прибыли.
Последний признак характеризует целесообразность и

15 экономическую эффективность деятельности учреждения, что предполагает необходимость исследования особенностей его правосубъектности.
Направленная на получение прибыли деятельность осуществляется учреждениями при использовании ими имущества, предоставленного на праве оперативного управления его собственником, в качестве которого во всех случаях выступает публично-правовое образование.
Объем правоспособности учреждений тождественен объему правоспособности коммерческих юридических лиц, однако пункт 5 статьи 49
ГК РФ содержит оговорку, согласно которой общие положения гражданского законодательства применяются к создаваемым в соответствии со специальным законом государством юридическим лицам в той степени, в которой их применение не противоречит соответствующему закону.
Указанная норма впервые получила закрепление в ГК РФ в 2016 г. одновременно с закреплением нормативного определения государственной корпорации [46].
Определенное сходство прослеживается также в порядке государственной регистрации учреждений и коммерческих организаций, предусмотренном Федеральным законом от 8 августа 2001 г. №129-ФЗ [42]. В то же время порядок государственной регистрации государственных корпораций может быть предусмотрен специальным законом [41].
Наряду с правоспособностью, к числу сущностных признаков учреждений следует отнести предоставление им имущественных прав.
Согласно статье 9.2 Закона, принятого в мае 2010 года, у бюджетных учреждений имеется определенное имущество, и они получают право оперативного управления на это имущество в соответствии с тем порядком, который официально предусмотрен гражданским законодательством. В соответствии с этими положениями, имущество учреждений такого типа принадлежит государству, а также субъектам и муниципальным образованиям, которые находятся на территории Российской Федерации. При

16 этом бюджетные учреждения имеют право пользоваться на бессрочной основе земельными участками. В третьей статье федерального закона, регламентирующего деятельность автономных организаций, говорится о том, что у автономных организаций имеются точно такие же права. Бюджетные учреждения не имеют права распоряжаться самостоятельно своей недвижимостью и имеют такое же ограничение в правах по отношению к движимому имуществу, обладающему особой ценностью. Реализация правомочия распоряжения в отношении прочих видов имущества, предоставленных бюджетным учреждениям, является самостоятельной.
Как видно из изложенного, имущество, которое входит в состав государственной ли муниципальной собственности, находится в распоряжении и пользовании организаций, обладающих правом оперативного управления.
Имущество государственных корпорация формируется посредством взносов государства, переданного при правопреемстве в ходе реорганизации юридических лиц имущества, а также доходов, полученных в процессе осуществления направленной на получение прибыли деятельности.
Имущество предоставляется в собственность государственным корпорациям и используется для достижения предусмотренных законодательством целей.
Применительно же к коммерческим организациям формирование имущественного фонда осуществляется за счет взносов их учредителей с передачей имущества в пользу юридического лица на праве собственности.
Как видно из изложенного, объем правомочий государственных корпораций в части распоряжения имуществом во многом сходен с правомочиями коммерческих организаций. Как полагает в связи с этим
М. Сафонов, такое правовое регулирование режима имущества государственной корпорации противоречит правовой природе данного вида юридических лиц, более сходных с учреждениями, нежели с коммерческими организациями [74; с.56].

17
Цель нормативного закрепления права оперативного управления заключается в обеспечении возможности управления публично-правовым образованием переданным созданным им организациям имуществом без административных методов. А.В. Коновалов по данному поводу указывает, что делегирование собственником ограниченного вещного права в пользу третьего лица представляет собой следствие направленности воли собственника на возложение на соответствующего субъекта бремени содержания [30; с.58]. Право оперативного управления представляет собой форму реализации права государственной и муниципальной собственности и сочетает цивилистические и административные начала, чем обуславливается комплексный характер его правовой природы. Данное право закрепляет правомочия владения и пользования учреждениями переданным собственником имуществом в соответствии с назначением последнего, указаниями собственника и предусмотренными законом ограничениями.
С одной стороны, данное право занимает незначительное место в системе вещных прав по отношению к праву собственности, однако с другой
— доля объектов государственной и муниципальной собственности в экономической системе Российской Федерации не позволяет игнорировать значение права оперативного управления. Как отмечает С.А .Синицын, сложность правовой природы законодательно закрепленных ограниченных вещных прав обуславливает дискуссии на доктринальном уровне, в рамках которых относительно правовой природы и содержания соответствующих прав высказываются различные, в ряде случаев — прямо противоположные точки зрения [75; с.76].
Несмотря на тот факт, что содержание и особенности реализации права оперативного управления достаточно полно урегулированы действующим законодательством, практика регулирования данного института позволяет констатировать наличие ряда пробелов и противоречий законодательства.
Следует выделить, в частности, проблемы, которые связаны с наличием ил

18 отсутствием у собственника субсидиарной ответственности в связи с обязательствами, налагаемыми на субъекта, который имеет право оперативного управления. В соответствии с общим правилом имущество, которое передается на основании права оперативного управления, передается под ответственность независимых и бюджетных организаций, в соответствии с обязательствами этих организаций, вне зависимости от того, какого типа эта организация и какой деятельностью она в данный момент занимается. Если у собственника нет субсидиарной ответственности, связанной с реализацией права оперативного управления, он ничем не рискует в том случае, если учреждение не может исполнить свои обязательства. При этом взаимодействие организации и кредитора ограничено.
Ответственность собственника имущества бюджетного учреждения представляет собой самостоятельную разновидность субсидиарной ответственности, которая регламентирована нормами статьи 399 ГК РФ с учетом особенностей, предусмотренных пунктом 5 статьи 123.22 ГК РФ об обязательствах из причинения вреда, ответственность по которым при недостаточности имущества учреждения несет его учредитель [67].
Относительно же возможности привлечения к субсидиарной ответственности собственника имущества казенного учреждения в практике сформулирована позиция, в соответствии с которой единственным основанием для ее наступления является отсутствие у казенного учреждения денежных средств [66]. Приведенные примеры позволяют констатировать, что для правового регулирования ответственности учреждений и их учредителей свойственно ограничение частных интересов в пользу интересов публичных. Отметим, что на данный недостаток обращалось внимание еще в
Концепции развития гражданского законодательства РФ, которой предполагались разработка и внедрение субсидиарной ответственности собственника учреждения с учетом особенностей осуществляемой им деятельности и типа учреждения [31]. На доктринальном уровне внимание на

19 необходимость реформирования существующей системы вещных прав обращалось, в частности Е.А. Сухановым [81; с.38].
Право собственности – это право, производным от которого является право оперативного управления. Поэтому право оперативного управления можно ограничить по закону или в том случае, если об этом заявит собственник.
Право собственности предполагает неограниченные возможности владения имуществом, распоряжения имуществом и пользования им, если же рассматривать эту проблему с точки зрения оперативного управления, пределы осуществления соответствующих правомочий определяются в соответствии с законом, волеизъявлением собственника имущества и его назначением. Однако пределы ограничения соответствующих правомочий дифференциируются в соответствии с организационно-правовой формой учреждения.
Как бюджетные, так и независимые организации имеют право распоряжаться любым имуществом, которое было передано в организацию на основании оперативного управления, но при этом есть исключения, в список исключений входит недвижимое имущества и движимое имущество, обладающее особой ценностью, владение которым предполагает необходимость предварительного одобрения собственника. В то же время
Законами о некоммерческих организациях и об автономных учреждениях допускается возможность учреждения указанными видами организаций юридических лиц. Создание же юридического лица предполагает внесение имущества собственника, включая и то, в отношении которого установлены ограничения на реализацию права распоряжения, в уставной капитал вновь создаваемой организации.
Отсутствие нормативных ограничений на распоряжение бюджетными и автономными учреждениями иными видами имущества предполагает возможность свободного отчуждения ими имущества, приобретенного за счет доходов от осуществления деятельности, направленной на получение

20 прибыли. Таким образом, правомочие распоряжения в отношении такого имущества фактически не ограничивается и выражает наделение автономных и бюджетных учреждений, наряду с правом оперативного управления, также правом собственности [58; с.25]. Применительно же к казенным учреждениям возможность реализации последними правомочия распоряжения во всех случаях предполагает необходимость предварительного одобрения собственника имущества.
Вместе с тем независимо от организационно-правовой формы учреждения наделяются правом на осуществление деятельности, направленной на получение прибыли, при условии ее соответствия целям деятельности, предусмотренным учредительными актами. Однако если соответствующие доходы, получаемые автономными и бюджетными учреждениями, поступают в распоряжение последних, то при осуществлении направленной на получение прибыли деятельности казенным учреждением вырученные средства перечисляются в соответствующий бюджет; соответственно, казенное учреждение не может приобрести имущество, в отношении которого им может быть реализовано правомочие распоряжения, самостоятельно. Соответствующее ограничение правомочий казенных учреждений обуславливает нормативное закрепление субсидиарной ответственности выступающих в качестве их учредителей публично- правовых образований по обязательствам учреждения.
На основании анализа нормативных положений становится возможным вывод о том, что имущество автономных и бюджетных учреждений может быть классифицировано на две основные группы, а именно — имущество, предоставленное на праве оперативного управления и имущество, которым учреждения владеют на основании права частной собственности.
Одновременно с тем данные организационно-правовые формы учреждений с согласия собственника имущества вправе распоряжаться таким имуществом, предоставленным на праве оперативного управления.

21
Государство как учредитель автономных и бюджетных учреждений имеет определенный интерес в повышении качества выполняемых соответствующими субъектами работ либо оказываемых ими услуг вследствие их повышенной социальной значимости. Таким образом, вероятность ограничения правомочия распоряжения недвижимым или особо ценным движимым имуществом, предоставленным на праве оперативного управления, его собственником на практике является относительно низким.
Вместе с тем особо ценным может быть признано имущество, которое в силу своей правовой природы не может выступать предметом частной собственности, однако которое может быть предоставлено в связи с правом оперативного управления той организации, которая наделена правомочием распоряжения соответствующим имуществом. Как видно из изложенного, можно рассматривать право оперативного управления как право собственности с некоторыми ограничениями, реализация составляющего содержание которого правомочия распоряжения предполагает одобрение собственника имущества. Соответственно, предоставление учреждениям права оперативного управления представляет собой своеобразную форму наделения их правом собственности, пределы реализации которого определяются законом, собственником имущества и его назначением.
Обращает на себя внимание тот факт, что, в отличие от учреждений, государственные корпорации владеют имуществом, которые было им передано, на основании прав собственности и реализуют в отношении него правомочия владения, пользования и распоряжения, что позволяет констатировать наличие у соответствующих субъектов избыточной имущественной самостоятельности. Представляется, что предоставление государственным корпорациям права собственности на переданное имущество в совокупности с предоставлением соответствующим субъектам широких полномочий и отсутствием эффективного имущественного контроля оказывают негативное влияние на развитие данного института.