Файл: Процесс разгосударствления и приватизации в странах с переходной экономикой.docx
ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 09.11.2023
Просмотров: 82
Скачиваний: 2
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
своеобразной согласованности в обществе, что имеет особое значение при приватизации.
Исходя из опыта прошлого, необходимо сказать, что при приватизации не все цели были достигнуты, цели не были полностью реализованы. Часто проводимые реформы противоречили закону (конкретные примеры будут рассмотрены позже), т.е. существует множество негативных аспектов: Рост коррупции и криминализация экономики страны. Не говоря уже о том, что в результате может пострадать кто угодно, например, покупатели акций компаний, которые были приватизированы с нарушением закона, в том числе те, кто добросовестно исполнял обязанности собственника, но оказался в положении человека, который, например, купил автомобиль, оказавшийся угнанным и потому подлежащим конфискации.
Можно сделать вывод, что при оценке происходящих процессов приватизации и разгосударствления важно учитывать не только преследуемые цели, но и то, как осуществляются реформы и какие негативные последствия они могут повлечь за собой.
В мировой практике существует три основных способа приватизации государственных предприятий (ГП): изменение статуса, деконцентрация и замещение. Первые два процесса, как правило, активны, в то время как последние более пассивны. Каждый из них включает в себя ряд специфических методов.
Изменение статуса связано с ликвидацией бизнеса или имущества. Она требует прямого позитивного действия со стороны правительства, которое является единовременным (хотя продажа может происходить в несколько этапов). Бизнес или имущество либо продается или передается без перерыва, либо бизнес ликвидируется (т.е. закрывается, а оставшиеся активы продаются).
Изменение статуса путем продажи. показывает, что изменение статуса может быть достигнуто путем продажи SOE одному или нескольким из пяти типов, упомянутых выше.
Компания (или собственность) может быть продана одному покупателю; это наиболее очевидная форма приватизации во всех постсоциалистических странах, часто ведущая к созданию совместных предприятий, особенно когда государство сохраняет часть собственности. В бывшей ГДР частным (западногерманским) фирмам иногда платили за поглощение почти обанкротившихся государственных предприятий, чтобы избежать политически болезненной ликвидации, которая повлекла бы за собой увольнение всей рабочей силы. Иногда совместные предприятия создаются путем учреждения новой компании, поглощения ГП и получения дополнительного капитала от покупателя,
Другим распространенным методом приватизации является выпуск и продажа акций населению. Этот подход был использован в Великобритании при продаже British Telecommunications, Jaguar, Britoil, British Gas, Cable & Wireless и других государственных предприятий. Однако большинство компаний в постсоциалистических странах не могут быть проданы таким образом, главным образом потому, что они находятся в плохом состоянии и их будущее в лучшем случае очень ненадежно.
Также можно продать компанию менеджерам или всем ее сотрудникам. Последний метод был использован в Великобритании при продаже общенационального государственного грузового оператора National Freight Corporation. Около 10 000 рабочих и пенсионеров (четверть всех работников в то время) вложили в среднем по 700 фунтов стерлингов каждый, чтобы купить акции, которые были на 10 процентов больше выпущенных, что оказалось очень выгодным вложением.
Последним подходом в процессе изменения статуса является продажа бизнеса или недвижимости его арендаторам или клиентам. Это можно сделать, например, в отношении государственных земель, продав их фермерам, владельцам ранчо или лесозаготовителям, или продав сельские компании по производству электроэнергии, воды и пассажирского транспорта местным кооперативам пользователей.
Продажа государственных предприятий может осуществляться по частям или поэтапно, с единовременной продажей государством части капитала, чтобы избежать переполнения рынка. Если государство сохраняет большую часть акций собственности и контроля, то такая продажа может рассматриваться как простая форма привлечения дополнительного капитала, но не как приватизация.
Изменение статуса путем бесплатной передачи. Изменение статуса не требует принудительной продажи предприятия; оно может быть продано своим работникам, пользователям или потребителям, общественности или бывшему частному владельцу.
Изменение статуса путем ликвидации. Наконец, изменение статуса может быть достигнуто путем ликвидации неэффективно работающего предприятия путем продажи его активов, если не нашлось желающего купить его, и надежды на его преобразование в жизнеспособное предприятие практически нет. Это одна из форм приватизации, поскольку ресурсы высвобождаются и возвращаются в частный сектор для нового использования.
Комбинация методов. Некоторые из этих подходов могут быть использованы для изменения статуса одного ГП. Например, широко разрекламированный план приватизации в Польше предусматривает распределение акций следующим образом. 10% будет продано работникам со скидкой, 5% будет продано менеджерам со скидкой, 10% будет передано в пенсионный фонд, 10% будет передано банкам и страховым компаниям для обеспечения капитала, 20% будет передано взрослому населению бесплатно, а оставшиеся 35% будут проданы прямому индивидуальному покупателю в Польше или за рубежом.
Второй важной областью приватизации является передача полномочий, которая, как и изменение статуса, требует активного участия правительства. В отличие от первого варианта, который обычно является одноразовым действием, передача полномочий требует более долгосрочного активного участия правительства.
При приватизации через передачу полномочий правительство делегирует часть или всю деятельность по производству товаров или услуг частному сектору, но, как и во всех случаях передачи полномочий, оно сохраняет ответственность за достижение желаемых результатов, что заставляет его продолжать свою деятельность Делегирование осуществляется посредством контракта, привилегии, субсидии, гарантии или мандата.
Делегирование полномочий по договору. Государство может приватизировать какую-либо деятельность, заключив контракт с частной компанией на выполнение работы. Технология приватизации услуг путем заключения конкурентных контрактов уже хорошо отработана.
При управлении по контракту (в Китае это называется "системой ответственности по контракту") менеджер по контракту берет на себя обязательства по достижению определенного уровня прибыльности в обмен на фиксированное вознаграждение, но может получать значительную долю прибыли сверх установленного уровня.
Делегирование по привилегиям. Предоставление привилегий - еще один метод приватизации. В соответствии с ним правительство предоставляет частной компании (часто эксклюзивное) право продавать услугу или товар населению Частная компания обычно выплачивает правительству определенную плату.
Существуют две формы привилегий. Один из них - использование зон общественной собственности (контроля) - эфир, космическое пространство, дороги, подземные пространства и т.д. Вторая форма - лизинг, когда материальная государственная собственность используется частным арендатором для использования в коммерческом предприятии. Это очень важное стратегическое направление приватизации в постсоциалистических странах.
В коммерческом и промышленном секторах лизинг начал развиваться в небольших масштабах в автомобилях, столовых компаний, розничных магазинах и легкой промышленности. В Китае, который первым встал на этот путь, первые успехи были скромными. Но со временем, когда появились более крупные компании, выяснились основные недостатки лизинга:
Делегирование по гранту. Делегирование может быть осуществлено путем выдачи гранта. Вместо того чтобы государственное учреждение само выполняло определенную деятельность, оно организует эту работу через частную фирму, выдавая грант. Гранты отличаются от контрактов тем, что они обычно устанавливают только очень общие требования (предоставление автобусных услуг, строительство жилья, за которое можно взимать арендную плату ниже рыночных ставок), в то время как контракты обычно подробно оговаривают конкретную услугу.
Делегирование по гарантиям. Государственные учреждения могут делегировать полномочия, выдавая ваучеры, которые дают право их получателям на услугу, ранее предоставляемую правительством. Ваучеры используются для обеспечения питанием, жильем, образованием, медицинским обслуживанием, дошкольными учреждениями, личным транспортом и т.д.; они повышают покупательную способность их получателей, которые используют ваучеры для покупки услуги на рынке. Вместо того чтобы субсидировать производителей, как это делают субсидии, гарантии субсидируют соответствующих потребителей. Использование ваучеров для покупки акций приватизированных фирм рассматривается ниже.
Делегирование по мандату (предписанию). Пятой и последней формой приватизации путем делегирования является правительственный мандат, который предписывает частной фирме предоставлять определенную услугу за свой счет. Страхование по безработице в Соединенных Штатах является примером такого мандата, который оказался успешным; частные работодатели оплачивают этот вид страхования для своих работников.
Следует отметить, что приватизация подразумевает определенный курс действий, поэтому мандаты, а также субсидии, гарантии, привилегии и контракты могут считаться формой приватизации только в том случае, если они приводят к сокращению, а не увеличению участия государства. Так, если государственная пенсионная система будет заменена обязательными индивидуальными пенсионными счетами, это будет приватизация по предписанию (форма делегирования, используемая, например, в Чили). С другой стороны, если рыночное здравоохранение будет заменено обязательным медицинским обслуживанием, предоставляемым работодателем, это будет противоположно приватизации и приведет к увеличению, а не уменьшению роли государства.
Помимо изменения статуса и делегирования полномочий, приватизация также может осуществляться путем замещения. В отличие от первых двух методов, которые требуют активных действий государства, замещение - это своего рода пассивный процесс, в котором государственный сектор более или менее постепенно замещается частным, так сказать, процесс отмирания государства, когда рынок способен удовлетворить потребности. Важность этого метода возрастет для постсоциалистических стран. Замещение происходит путем прекращения платежей, изъятия средств или дерегулирования.
Замена путем прекращения выплат. Когда общество понимает, что государственное предоставление услуги недостаточно, а частный сектор осознает спрос и вступает в процесс его удовлетворения, создаются условия для замещения путем прекращения платежей. Постепенно общество начинает обращаться за товарами или услугами к частному сектору; если со временем частная активность возрастает, а государственная продолжает игнорироваться или, по крайней мере, не увеличивается в абсолютном выражении, значит, частный сектор играет все большую роль, а роль государства уменьшается.
Предприниматели чувствуют потребность рынка и заполняют вакуум. По мере того, как все больше потребителей полагаются на частный сектор н появляются рыночные ниши, обслуживаемые частным сектором, государственный сектор теряет свою клиентуру и в конечном итоге исчезает. Появление "черных рынков" в социалистических странах является примером этого общего явления; а частные торговцы в странах Восточной Европы поставляют многие потребительские товары, которых нет в государственных магазинах.
Хотя процесс дефолта является недобровольным для государства, оно также может заниматься преднамеренным "сбросом нагрузки", т.е. использовать метод изъятия. Государство может закрыть или отказаться субсидировать предприятие, находящееся на грани банкротства, и разрешить или даже поощрить приход частного сектора в этот сектор. Это получило широкое распространение в Восточной Германии.
Замещение через дерегулирование. Государственные предприятия и различные виды государственной деятельности часто существуют потому, что им предоставлен монопольный статус, а конкуренция в частном секторе запрещена. Кроме того, разумеется, частный сектор был либо запрещен, либо сильно ограничен. Правильное дерегулирование считается методом приватизации, когда оно способствует появлению частных предприятий, чтобы они могли бросить вызов или даже полностью заменить государственные предприятия.
Исходя из опыта прошлого, необходимо сказать, что при приватизации не все цели были достигнуты, цели не были полностью реализованы. Часто проводимые реформы противоречили закону (конкретные примеры будут рассмотрены позже), т.е. существует множество негативных аспектов: Рост коррупции и криминализация экономики страны. Не говоря уже о том, что в результате может пострадать кто угодно, например, покупатели акций компаний, которые были приватизированы с нарушением закона, в том числе те, кто добросовестно исполнял обязанности собственника, но оказался в положении человека, который, например, купил автомобиль, оказавшийся угнанным и потому подлежащим конфискации.
Можно сделать вывод, что при оценке происходящих процессов приватизации и разгосударствления важно учитывать не только преследуемые цели, но и то, как осуществляются реформы и какие негативные последствия они могут повлечь за собой.
Формы и методы приватизации
В мировой практике существует три основных способа приватизации государственных предприятий (ГП): изменение статуса, деконцентрация и замещение. Первые два процесса, как правило, активны, в то время как последние более пассивны. Каждый из них включает в себя ряд специфических методов.
Изменение статуса связано с ликвидацией бизнеса или имущества. Она требует прямого позитивного действия со стороны правительства, которое является единовременным (хотя продажа может происходить в несколько этапов). Бизнес или имущество либо продается или передается без перерыва, либо бизнес ликвидируется (т.е. закрывается, а оставшиеся активы продаются).
Изменение статуса путем продажи. показывает, что изменение статуса может быть достигнуто путем продажи SOE одному или нескольким из пяти типов, упомянутых выше.
Компания (или собственность) может быть продана одному покупателю; это наиболее очевидная форма приватизации во всех постсоциалистических странах, часто ведущая к созданию совместных предприятий, особенно когда государство сохраняет часть собственности. В бывшей ГДР частным (западногерманским) фирмам иногда платили за поглощение почти обанкротившихся государственных предприятий, чтобы избежать политически болезненной ликвидации, которая повлекла бы за собой увольнение всей рабочей силы. Иногда совместные предприятия создаются путем учреждения новой компании, поглощения ГП и получения дополнительного капитала от покупателя,
Другим распространенным методом приватизации является выпуск и продажа акций населению. Этот подход был использован в Великобритании при продаже British Telecommunications, Jaguar, Britoil, British Gas, Cable & Wireless и других государственных предприятий. Однако большинство компаний в постсоциалистических странах не могут быть проданы таким образом, главным образом потому, что они находятся в плохом состоянии и их будущее в лучшем случае очень ненадежно.
Также можно продать компанию менеджерам или всем ее сотрудникам. Последний метод был использован в Великобритании при продаже общенационального государственного грузового оператора National Freight Corporation. Около 10 000 рабочих и пенсионеров (четверть всех работников в то время) вложили в среднем по 700 фунтов стерлингов каждый, чтобы купить акции, которые были на 10 процентов больше выпущенных, что оказалось очень выгодным вложением.
Последним подходом в процессе изменения статуса является продажа бизнеса или недвижимости его арендаторам или клиентам. Это можно сделать, например, в отношении государственных земель, продав их фермерам, владельцам ранчо или лесозаготовителям, или продав сельские компании по производству электроэнергии, воды и пассажирского транспорта местным кооперативам пользователей.
Продажа государственных предприятий может осуществляться по частям или поэтапно, с единовременной продажей государством части капитала, чтобы избежать переполнения рынка. Если государство сохраняет большую часть акций собственности и контроля, то такая продажа может рассматриваться как простая форма привлечения дополнительного капитала, но не как приватизация.
Изменение статуса путем бесплатной передачи. Изменение статуса не требует принудительной продажи предприятия; оно может быть продано своим работникам, пользователям или потребителям, общественности или бывшему частному владельцу.
Изменение статуса путем ликвидации. Наконец, изменение статуса может быть достигнуто путем ликвидации неэффективно работающего предприятия путем продажи его активов, если не нашлось желающего купить его, и надежды на его преобразование в жизнеспособное предприятие практически нет. Это одна из форм приватизации, поскольку ресурсы высвобождаются и возвращаются в частный сектор для нового использования.
Комбинация методов. Некоторые из этих подходов могут быть использованы для изменения статуса одного ГП. Например, широко разрекламированный план приватизации в Польше предусматривает распределение акций следующим образом. 10% будет продано работникам со скидкой, 5% будет продано менеджерам со скидкой, 10% будет передано в пенсионный фонд, 10% будет передано банкам и страховым компаниям для обеспечения капитала, 20% будет передано взрослому населению бесплатно, а оставшиеся 35% будут проданы прямому индивидуальному покупателю в Польше или за рубежом.
Второй важной областью приватизации является передача полномочий, которая, как и изменение статуса, требует активного участия правительства. В отличие от первого варианта, который обычно является одноразовым действием, передача полномочий требует более долгосрочного активного участия правительства.
При приватизации через передачу полномочий правительство делегирует часть или всю деятельность по производству товаров или услуг частному сектору, но, как и во всех случаях передачи полномочий, оно сохраняет ответственность за достижение желаемых результатов, что заставляет его продолжать свою деятельность Делегирование осуществляется посредством контракта, привилегии, субсидии, гарантии или мандата.
Делегирование полномочий по договору. Государство может приватизировать какую-либо деятельность, заключив контракт с частной компанией на выполнение работы. Технология приватизации услуг путем заключения конкурентных контрактов уже хорошо отработана.
При управлении по контракту (в Китае это называется "системой ответственности по контракту") менеджер по контракту берет на себя обязательства по достижению определенного уровня прибыльности в обмен на фиксированное вознаграждение, но может получать значительную долю прибыли сверх установленного уровня.
Делегирование по привилегиям. Предоставление привилегий - еще один метод приватизации. В соответствии с ним правительство предоставляет частной компании (часто эксклюзивное) право продавать услугу или товар населению Частная компания обычно выплачивает правительству определенную плату.
Существуют две формы привилегий. Один из них - использование зон общественной собственности (контроля) - эфир, космическое пространство, дороги, подземные пространства и т.д. Вторая форма - лизинг, когда материальная государственная собственность используется частным арендатором для использования в коммерческом предприятии. Это очень важное стратегическое направление приватизации в постсоциалистических странах.
В коммерческом и промышленном секторах лизинг начал развиваться в небольших масштабах в автомобилях, столовых компаний, розничных магазинах и легкой промышленности. В Китае, который первым встал на этот путь, первые успехи были скромными. Но со временем, когда появились более крупные компании, выяснились основные недостатки лизинга:
-
Во-первых, все вышеперечисленные причины успехов и неудач в управлении контрактами можно в равной степени применить и к лизингу. -
Во-вторых, арендатор в первую очередь заинтересован в экономии своих средств за счет сокращения расходов на содержание государственной собственности. -
В-третьих, сложность поиска формы долгосрочных капиталовложений.
Делегирование по гранту. Делегирование может быть осуществлено путем выдачи гранта. Вместо того чтобы государственное учреждение само выполняло определенную деятельность, оно организует эту работу через частную фирму, выдавая грант. Гранты отличаются от контрактов тем, что они обычно устанавливают только очень общие требования (предоставление автобусных услуг, строительство жилья, за которое можно взимать арендную плату ниже рыночных ставок), в то время как контракты обычно подробно оговаривают конкретную услугу.
Делегирование по гарантиям. Государственные учреждения могут делегировать полномочия, выдавая ваучеры, которые дают право их получателям на услугу, ранее предоставляемую правительством. Ваучеры используются для обеспечения питанием, жильем, образованием, медицинским обслуживанием, дошкольными учреждениями, личным транспортом и т.д.; они повышают покупательную способность их получателей, которые используют ваучеры для покупки услуги на рынке. Вместо того чтобы субсидировать производителей, как это делают субсидии, гарантии субсидируют соответствующих потребителей. Использование ваучеров для покупки акций приватизированных фирм рассматривается ниже.
Делегирование по мандату (предписанию). Пятой и последней формой приватизации путем делегирования является правительственный мандат, который предписывает частной фирме предоставлять определенную услугу за свой счет. Страхование по безработице в Соединенных Штатах является примером такого мандата, который оказался успешным; частные работодатели оплачивают этот вид страхования для своих работников.
Следует отметить, что приватизация подразумевает определенный курс действий, поэтому мандаты, а также субсидии, гарантии, привилегии и контракты могут считаться формой приватизации только в том случае, если они приводят к сокращению, а не увеличению участия государства. Так, если государственная пенсионная система будет заменена обязательными индивидуальными пенсионными счетами, это будет приватизация по предписанию (форма делегирования, используемая, например, в Чили). С другой стороны, если рыночное здравоохранение будет заменено обязательным медицинским обслуживанием, предоставляемым работодателем, это будет противоположно приватизации и приведет к увеличению, а не уменьшению роли государства.
Помимо изменения статуса и делегирования полномочий, приватизация также может осуществляться путем замещения. В отличие от первых двух методов, которые требуют активных действий государства, замещение - это своего рода пассивный процесс, в котором государственный сектор более или менее постепенно замещается частным, так сказать, процесс отмирания государства, когда рынок способен удовлетворить потребности. Важность этого метода возрастет для постсоциалистических стран. Замещение происходит путем прекращения платежей, изъятия средств или дерегулирования.
Замена путем прекращения выплат. Когда общество понимает, что государственное предоставление услуги недостаточно, а частный сектор осознает спрос и вступает в процесс его удовлетворения, создаются условия для замещения путем прекращения платежей. Постепенно общество начинает обращаться за товарами или услугами к частному сектору; если со временем частная активность возрастает, а государственная продолжает игнорироваться или, по крайней мере, не увеличивается в абсолютном выражении, значит, частный сектор играет все большую роль, а роль государства уменьшается.
Предприниматели чувствуют потребность рынка и заполняют вакуум. По мере того, как все больше потребителей полагаются на частный сектор н появляются рыночные ниши, обслуживаемые частным сектором, государственный сектор теряет свою клиентуру и в конечном итоге исчезает. Появление "черных рынков" в социалистических странах является примером этого общего явления; а частные торговцы в странах Восточной Европы поставляют многие потребительские товары, которых нет в государственных магазинах.
Хотя процесс дефолта является недобровольным для государства, оно также может заниматься преднамеренным "сбросом нагрузки", т.е. использовать метод изъятия. Государство может закрыть или отказаться субсидировать предприятие, находящееся на грани банкротства, и разрешить или даже поощрить приход частного сектора в этот сектор. Это получило широкое распространение в Восточной Германии.
Замещение через дерегулирование. Государственные предприятия и различные виды государственной деятельности часто существуют потому, что им предоставлен монопольный статус, а конкуренция в частном секторе запрещена. Кроме того, разумеется, частный сектор был либо запрещен, либо сильно ограничен. Правильное дерегулирование считается методом приватизации, когда оно способствует появлению частных предприятий, чтобы они могли бросить вызов или даже полностью заменить государственные предприятия.