Файл: Руководство по практическому применению За права военнослужащих.pdf

143
Глава V. Проблемные вопросы дисциплинарной практики
– «повторное представление к награждению государственной наградой лица, в отношении которого Комиссия (Комиссия при Президенте Российской Федерации по государственным наградам. –
О. З.
) приняла решение о нецелесообразности на- граждения государственной наградой, возможно не ранее чем через год со дня при- нятия Комиссией указанного решения»
(п. 42 Положения о государственных награ- дах Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федера- ции от 7 сентября 2010 г. № 1099);
2) определение компетенции по формуле «вправе»
(выделено мной. –
О.
З.
), т. е.
диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти, органами военного управления и их должностными лицами действий в отно- шении граждан и организаций.
Компетенция – совокупность установленных НПА задач, функций, прав и обя- занностей (полномочий) государственных органов, органов военного управления и их должностных лиц. Для органа власти (его должностных лиц) право и обязанность образуют полномочие, т. е. они должны быть связаны неразрывно, что должно на- ходить свое нормативное закрепление в НПА. Именно через единство права и обя- занности органа власти понимается компетенция в теории административного пра- ва. Однако разделение прав и обязанностей в нормативных формулах создает иллю- зию того, что в определенных случаях можно использовать полномочие как право
(т. е. не осуществлять его или осуществлять, но при определенных условиях). Такое право приобретает качество возможности, которая не носит обязательного характе- ра, т. е. на законных основаниях должностное лицо может применять избиратель- ный подход при реализации своих полномочий. Поэтому при оценке НПА необхо- димо следить за тем, чтобы фиксация полномочий органа («может и должен»)
не подменялась перечнем его прав («может», «вправе» и т. п., но не «должен»). В
результате этого использование обязанностей субъектом правоприменения стано- вится произвольным, а при наличии корыстной или иной личной заинтересованнос- ти может привести к коррупционным проявлениям, в том числе при поощрительной деятельности.
Следовательно, в НПА недопустима подмена терминов, обозначающих одновре- менно возможность и обязательность действий субъекта правоприменения («осуще- ствляет», «рассматривает», «принимает» и т. п.), терминами, отражающими одну лишь возможность решения или действия («может», «вправе» и т. д.).
Диспозитивность установления компетенции по формуле «вправе» означает, что реализация данной компетенции возможна только в комплексе с конкретным едино- образным механизмом, в нашем случае в комплексе с механизмом реализации поощ- рений, являющимся элементом механизма правового регулирования поощрения во- еннослужащих. Компетенция по формуле «вправе» должна носить характер исклю- чения и находиться в строгой зависимости от определенных, законодательно уста- новленных условий.
В НПА должна быть установлена четкая связь между зафиксированными в нем субъективными правами военнослужащих (и их коллективов) и соответствующими обязанностями государственного органа, органа военного управления и их должно- стных лиц, что позволит исключить отказ в реализации их прав под предлогом от- сутствия законных полномочий.
Например, очередное воинское звание военнослужащему может быть
(выделено мной. –
О. З.
) присвоено досрочно за особые личные заслуги, но не выше воинского звания, предусмотренного штатом для занимаемой им воинской должности (ч. 4
ст. 47 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» от 28 мар- та 1998 г. № 53-ФЗ). Аналогичную редакцию содержит ч. 5 ст. 47 указанного Закона,
устанавливающая, что военнослужащему, срок военной службы которого в присвоен- ном воинском звании истек, за особые личные заслуги может быть
(выделено мной. –
О. З.
) присвоено воинское звание на одну ступень выше воинского звания, предусмо- тренного штатом для занимаемой им воинской должности, но не выше воинского звания майора или капитана 3 ранга, а военнослужащему, имеющему ученую сте- пень и (или) ученое звание, занимающему воинскую должность профессорско-пре- подавательского состава в военном образовательном учреждении профессиональ- ного образования, – не выше воинского звания полковника или капитана 1 ранга.

144
Поощрение военнослужащих: руководство по практическому применению
Использованная законодателем формулировка «может быть» не обязывает соответ- ствующих должностных лиц (командиров, начальников), как представляющих к при- своению воинского звания досрочно или на одну ступень выше, так и присваиваю- щих эти воинские звания, применять этот вид поощрения, т. е. должностное лицо по своему усмотрению решает данный вопрос.
Инструкция по выполнению в Вооруженных Силах Российской Федерации тре- бований нормативных правовых актов Российской Федерации по вопросам награж- дения военнослужащих и лиц гражданского персонала Вооруженных Сил Россий- ской Федерации государственными наградами Российской Федерации (п. 25)
4
содер- жит следующую формулировку: «вид государственной награды может быть
(выде- лено мной. –
О. З.
) изменен решением министра обороны Российской Федерации».
Как представляется, в данном случае министр обороны Российской Федерации еди- нолично принимает решение о том, что уровень заслуг выше (ниже) предполагаемой награды, и рекомендует изменить принятое ранее решение, т. е. принятие решения о поощрении поставлено в зависимость от влияния субъективного фактора (дискре- ции) – должностного лица. Все это является предпосылкой к коррупции, так как на практике существует вероятность неравнозначного награждения государственными наградами военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации за равноцен- ные деяния, что абсолютно недопустимо, потому что подрывает авторитет государ- ственного органа (должностного лица), оценивающего заслугу, и самого военнослу- жащего, незаслуженно награжденного, и нарушает такой конституционный прин- цип, как равенство граждан;
3)
отсутствие или неполнота административных процедур
, т. е. отсутствие поряд- ка совершения органами государственной власти, органами военного управления и их должностными лицами определенных действий либо одного из элементов такого порядка.
Административная процедура представляет собой закрепленный в НПА порядок последовательного совершения юридически значимых действий ее участников, на- правленный на разрешение индивидуального юридического дела (реализацию субъ- ективных прав военнослужащих и их коллективов, исполнение юридических обязан- ностей должностными лицами). Соответственно коррупциогенность понижается, если существует четкий порядок принятия решения (административные процедуры).
Недостаточная процессуальная упорядоченность применения командирами (на- чальниками) мер поощрения, предусмотренная в ДУ ВС РФ, ведет к увеличению влияния субъективного фактора (дискреции) в их использовании и, как следствие,
недостаточной эффективности поощрения как средства воспитания и укрепления воинской дисциплины.
Институт поощрения военнослужащих должен основываться на таких принци- пах, которые позволяли бы поощрять отличившихся и достойных воинов, а также применять меры дисциплинарного воздействия к тем командирам (начальникам),
которые поощряют подчиненных не за деловые или профессиональные качества, а исходя из собственной корыстной заинтересованности. Более подробно правовые принципы поощрения военнослужащих были рассмотрены в гл. II.
Таким образом, упорядочить осуществление полномочий государственных орга- нов военного управления и их должностных лиц можно при введении администра- тивных процедур – нормативно установленных порядка и сроков осуществления дей- ствий, что должно стать в институте поощрения военнослужащих эффективным пра- вовым средством предупреждения и пресечения коррупции в Вооруженных Силах Рос- сийской Федерации;
4) юридико-лингвистическая неопределенность
, т. е. употребление неустоявших- ся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.
Любой НПА должен строиться с позиций общепризнанных правил юридической техники, четкости и ясности языка. Создает коррупциогенность использование дву-
4
Приказ министра обороны Российской Федерации «Об утверждении Инструкции по вы- полнению в Вооруженных Силах Российской Федерации требований нормативных правовых актов Российской Федерации по вопросам награждения военнослужащих и лиц гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации государственными наградами Российской
Федерации» от 25 марта 2011 г. № 350.

145
Глава V. Проблемные вопросы дисциплинарной практики
смысленных или неустоявшихся терминов, понятий и формулировок, категорий оце- ночного характера с неясным, неопределенным содержанием, не используемых рос- сийским законодательством, допускающих различные трактовки и пр. Обозначение одних и тех же явлений различными терминами может искажать смысл положений
НПА и даже Конституции Российской Федерации.
Такие дефекты НПА могут обусловить коррупционные проявления при приме- нении его норм.
Так, в соответствии со ст.ст. 17, 18 ДУ ВС РФ основаниями для поощрения воен- нослужащих государственными наградами являются: 1) особые личные заслуги;
2) разумная инициатива; 3) усердие и отличие по службе; 4) мужество и отвага, про- явленные при выполнении воинского долга; 5) образцовое руководство войсками;
6) выдающиеся заслуги перед государством и Вооруженными Силами; 7) высокие показатели в боевой подготовке; 8) отличное освоение новых образцов вооружения и военной техники.
Ознакомление с данными основаниями позволяет сделать вывод, что большинст- во из них сформулировано с использованием так называемых оценочных понятий,
что ведет к применению мер поощрения соответствующими командирами (началь- никами) по своему усмотрению.
Заслуживает внимания позиция Н.В. Витрука, который указывает, что развитие и совершенствование правовых понятий означает их обогащение, уточнение и кон- кретизацию, замену старых понятий новыми, поскольку первые не могут вместить и охватить существенные свойства изменившихся реальных отношений правовой дей- ствительности, представляющих область отражения этих понятий или формирова- ния новых понятий как путем вычленения из уже существующих, так и посредством образования новых
5
По нашему мнению, для соблюдения принципа справедливости при установле- нии соразмерности затраченных усилий оцениваемым заслугам необходимо юриди- ческое закрепление тех или иных заслуг, что позволило бы устранить коррупцион- ные отношения в процессе поощрительной деятельности.
Для наглядности представим следующие примеры коррупциогенных факторов:
– «почетные звания “Заслуженный военный летчик Российской Федерации” и
“Заслуженный военный штурман Российской Федерации” присваиваются Прези- дентом Российской Федерации летному составу воинских частей, соединений, объ- единений и органов управления, имеющему квалификацию военного летчика (штур- мана) 1 класса или военного летчика (штурмана)-инструктора 1 класса за особые заслуги
(выделено мной. –
О. З.
) в освоении авиационной техники, высокие пока- затели в воспитании и обучении летных кадров и многолетнюю безаварийную лет- ную работу в военной авиации» (п. 1 Положения о почетных званиях «Заслужен- ный военный летчик Российской Федерации» и «Заслуженный военный штурман
Российской Федерации», утвержденного Законом Российской Федерации от
20 марта 1992 г. № 2555-I);
– «орденом “За заслуги перед Отечеством” награждаются граждане за особо вы- дающиеся заслуги
(выделено мной. –
О. З.
), связанные с укреплением российской государственности, социально-экономическим развитием страны, научно-исследо- вательской деятельностью, развитием культуры и искусства, выдающимися спор- тивными достижениями, укреплением мира, дружбы и сотрудничества между наро- дами, за значительный вклад в укрепление обороноспособности страны» (п. 1 стату- та ордена «За заслуги перед Отечеством», утвержденного Указом Президента Рос- сийской Федерации от 7 сентября 2010 г. № 1099);
– «орденом “За военные заслуги” награждаются военнослужащие из числа офи- церов: …
за заслуги
(выделено мной. –
О. З.
) в укреплении боевого содружества и военного сотрудничества с иностранными государствами» (п. 1 статута ордена «За военные заслуги», утвержденного Указом Президента Российской Федерации от
7 сентября 2010 г. № 1099);
– «почетное звание “Заслуженный военный специалист Российской Федерации”
присваивается военнослужащим за: …
личные заслуги
(выделено мной. –
О. З.
) в ук- реплении обороноспособности страны, обучении и воспитании военных кадров…»
5
Витрук Н.В. Общая теория правового положения личности. М., 2008. С. 20.

146
Поощрение военнослужащих: руководство по практическому применению
(п. 1 Положения о почетном звании «Заслуженный военный специалист Российской
Федерации», утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 7 сентя- бря 2010 г. № 1099).
Таким образом, способами устранения коррупциогенных норм (в том числе в ак- тах военного законодательства) являются:
1) собственно правотворчество как способ разрешения коллизий, пробелов и кор- рупциогенности. Данный способ, на наш взгляд, является оптимальным, хотя более длительным и сложным. Правотворчество позволяет внести изменения, отменить и принять новые акты, и соответственно процесс правотворчества позволяет на ста- дии проектной деятельности, т. е. до того как норма получила свою реализацию в жизни, устранить все дефекты, которые бы ставили поощрение военнослужащих в зависимость от субъективных факторов;
2) имеющая самостоятельное значение систематизация действующего военного законодательства по вопросам поощрения военнослужащих, направленная на уст- ранение пробелов, противоречий и других дефектов норм;
3) правовая антикоррупционная экспертиза и антикоррупционный мониторинг военного законодательства. Данная процедура должна носить
(выделено мной. –
О. З.
)
системный и периодический характер и осуществляться как при правотворческой деятельности, так и после принятия НПА, а также должен проводиться периодичес- кий мониторинг военного законодательства в соответствии с положениями Конвен- ции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. Особо следует отметить эффек- тивность проведения тематических мониторингов, когда анализу подвергаются НПА,
регулирующие узкоочерченную сферу общественных отношений, например общест- венные отношения, касающиеся поощрения военнослужащих (более подробно о двух последних направлениях будет сказано ниже).
Следовательно, исключение норм, создающих условия для коррупции, – цель ан- тикоррупционной экспертизы разрабатываемых НПА и уже действующих актов во- енного законодательства.

147
Глава V. Проблемные вопросы дисциплинарной практики
В настоящее время начинает создаваться законодательство, регулирующее орга- низацию и проведение правового мониторинга, в силу чего формируется система мониторинга нормотворчества, законодательства и практики его применения. Его правовой основой являются
8
:
– Указ Президента Российской Федерации «О мониторинге правоприменения в
Российской Федерации» от 20 мая 2011 г. № 657, которым утверждено Положение о мониторинге правоприменения в Российской Федерации;
– Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении мето- дики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации» от
19 августа 2011 г. № 694.
Мониторинг правоприменения должен проводиться на основании плана монито- ринга правоприменения, утверждаемого Правительством Российской Федерации.
Доклад об итогах мониторинга необходимо ежегодно представлять Президенту Рос- сийской Федерации.
В связи с вышесказанным издано распоряжение Правительства Российской Феде- рации от 19 августа 2011 г. № 1471-р об утверждении планов мониторинга правопри- менения в Российской Федерации на 2011 и 2012 гг.
Как представляется, для совершенствования правового регулирования поощре- ния военнослужащих необходимо в Министерстве обороны Российской Федерации регулярно проводить текущий мониторинг, а также оперативный мониторинг (в те- чение первого года действия НПА. –
О. З.
) НПА в сфере поощрения военнослужа- щих Вооруженных Сил Российской Федерации, для чего разработать соответствую- щие планы проведения в Министерстве обороны Российской Федерации монито- ринга правоприменения законодательства в указанной области общественных отно- шений. В данные планы следовало бы включить: цели, задачи, вид, объект, субъек- ты, ответственность за результаты, перечень мероприятий, сроки их проведения, спо- соб оформления полученных результатов и их статус (доклад, отчет и т. п.).
2. Назрела необходимость осуществления соответствующей компоновки норма- тивного материала о поощрении военнослужащих посредством его систематизации
(в форме инкорпорации, консолидации или кодификации) и одновременного прове- дения антикоррупционной экспертизы. Этим обеспечивается системность права,
которая позволяет привести нормативные акты в единую и цельную структуру, а также дает возможность учитывать действующие НПА при издании новых, содейст- вует обеспечению согласованности нормативных актов, их прозрачности при при- менении, ликвидации повторений и отмене устаревших норм, способствует надле- жащему выбору наиболее эффективных средств регулирования общественных отно- шений, в том числе в области военной деятельности государства.
В современный период военного строительства осуществление кодификации поощри- тельного законодательства объективно необходимо, так как до настоящего времени в
Российской Федерации отсутствовал единый НПА, содержащий все виды поощрения для военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации и основания для их примене- ния. Как правило, существует множество различных по юридической силе нормативных правовых актов, регулирующих эти вопросы (федеральные законы, указы Президента
Российской Федерации, приказы министра обороны Российской Федерации и др.).
Кодификация законодательства – это форма коренной переработки действующих нормативных актов в определенной сфере отношений, способ качественного упо- рядочения законодательства, обеспечения его согласованности и компактности, а также «расчистки» нормативного массива, освобождения от устаревших, не оправ- давших себя норм. В процессе кодификации составитель стремится объединить и систематизировать оправдавшие себя действующие нормы, а также переработать их содержание, изложить нормативные предписания стройно и внутренне согласован- но, обеспечить максимальную полноту регулирования соответствующей сферы от- ношений. Кодификация направлена на то, чтобы критически переосмыслить дейст- вующие нормы, устранить противоречия и несогласованности между ними, ликви- дировать повторения, устаревшие положения, пробелы, дублирование норм.
8
Согласно приказу министра обороны Российской Федерации от 19 марта 2011 г. № 2610 в
Министерстве обороны Российской Федерации мониторинг применения НПА проводится по указанию министра обороны Российской Федерации, что вовсе не означает его обязательности.