Файл: Управление профессиональным развитием персонала государственной службы и карьерным процессом в государственном аппарате.pdf

собственной системы государственной службы и совершенствования работы с кадрами.
Начало последней волны реформирования государственной службы за рубежом приходится на 1990-е гг. Реформа государственной службы стала приоритетом для многих развивающихся государств.
Они, как правило, осуществляют эту реформу, заимствуя отдельные элементы гражданской службы у наиболее развитых стран, пытаясь приспособить их к национальным особенностям. Основными целями реформы государственной службы, как правило, являются стремление решить текущие проблемы страны и по возможности решить стратегические задачи – создания службы, которая могла бы быстро адаптироваться к меняющимся внешним условиям2.
Национальные варианты взаимоотношений государственной службы и политики могут найти свое место в некоем континууме, полюсами которого выступают victor spoil system (система распределения государственных должностей среди сторонников победившей партии) и merit system (система распределения государственных должностей в зависимости от личных заслуг, профессионализма). Исследователи также считают, что в истории государственно-политического управления и государственной службы друг друга сменяют две фундаментальные модели – «клиентелистская»
(не проводится разграничения между политической и административной элитами; корпус госслужащих формируется по прихоти пришедших к власти сил; статус госслужащего, его карьерные перспективы законодательно не оформлены; госслужащий всецело зависит от политика; в нем воспитываются такие качества, как конформизм, угодливость) и
«рациональная»
(управление профессионализируется, структурируется и упорядочивается, что приводит к значительной независимости государственной службы от политики, разграничению политической и административной элит, политического и административного управления).
В настоящее время в научных кругах и среди юристов-практиков преобладают две точки зрения на приемлемую для России модель организации государственной гражданской службы. Одни считают необходимым следовать «открытой» англосаксонской модели государственной службы (новый государственный менеджмент).
Другие являются приверженцами «закрытой» модели государственной службы, характерной для стран континентальной Европы. Каждая из названных моделей государственной гражданской службы подразделяется еще на две модели в зависимости от формы государственного устройства: модель государственной службы в федеративных и унитарных государствах.
Таким образом, выделяются четыре модели государственной гражданской службы:
– централизованная закрытая модель, реализуемая в унитарном государстве;

– относительно децентрализованная закрытая модель, реализуемая в федеративном государстве;
– относительно децентрализованная открытая модель, реализуемая в унитарном государстве;
– децентрализованная открытая модель, реализуемая в федеративном государстве.
В соответствии с «закрытой» моделью сформирована государственная гражданская служба в большинстве стран континентальной Европы. Она характеризуется наличием следующих признаков.
1.
Субординационная организация системы государственной службы, подробная нормативная регламентация компетенции каждого уровня государственной службы.
2.
«Закрытая» система подбора кадров на государственную гражданскую службу.
3.
Высокий правовой и социальный статус государственного служащего, при котором должностной рост, заработная плата и льготы в основном зависят от стажа государственной службы и занимаемой должности.
4.
Сложная процедура увольнения государственного гражданского служащего.
«Открытая» модель государственной гражданской службы характерна для англосаксонских стран. Основные ее черты таковы.
1.
Отсутствие четко организованной системы нормативного правового регулирования служебных отношений.
2.
Открытая конкурсная система набора кадров на государственную гражданскую службу.
3.
Зависимость оплаты труда и должностного роста от результатов работы государственного гражданского служащего.
4.
Упрощенная процедура увольнения.
Не менее распространенным является цивилизационный подход, в соответствии с которым выделяются следующие четыре модели государственной службы:
1.
Континентальная, или романо-германская, модель, представленная преимущественно европейскими государствами, странами Латинской Америки, Ближнего Востока, а также франкоговорящими странами Африки, Японией и Индонезией.
2.
Англосаксонская модель (система общего права), к которой относятся англоязычные страны и косвенно все государства
Британского Содружества Наций.
3.
Государственная служба стран исламской ориентации
(Пакистан, Афганистан, Иран, Ирак, ОАЭ, Йемен, Оман и др.).
4.
Трудовая (советская) модель (КНР, Куба, бывший СССР, ряд стран бывшего социалистического лагеря).

Особенности становления и функционирования государственной службы в странах различных государственно-административных систем во многом определяются самой спецификой развития государства и права.
Романо-германская административно-правовая система характеризуется тенденцией к кодификации норм, стремлением к простоте и точности. Государственную службу романо-германских стран можно отнести к карьерному типу, характеризующемуся детальной проработкой нормативных правовых актов, подробной регламентацией повседневной деятельности чиновников, функционированием государственной службы по принципу иерархичности, кастовости и верноподданности государству.
В англосаксонской модели государственной службы ключевую роль играют судебная практика (феномен прецедента) и вопросы процедуры. Юридическая норма рассматривается не столько как общее абстрактное правило поведения, сколько в качестве средства разрешения споров. В отличие от романо-германской системы система общего права имеет преимущественно процедурный и прагматический характер, нежели законодательно-системный. Сама административная культура государственной службы ориентируется в большей степени на индивидуальные решения, общие положения являются производными от личностных моментов.
В целом в англосаксонских странах сильнее развита тенденция
«безгосударственности», государственная власть носит многосоставной, плюралистический характер.
Исламская модель государственной службы характеризуется, с одной стороны, заимствованием многих элементов романо-германской и (в меньшей степени) англосаксонской моделей и, с другой стороны, сохраняющимся значительным влиянием национальных и религиозных традиций.
Что касается трудовой (советской) модели, то отношения по государственной службе в данных странах, как правило, регулируются нормами трудового права и отдельными подзаконными актами, содержащими специфику тех или иных государственных органов.
Заинтересованные в классификации и организации труда государственных служащих государства стремятся к созданию различных профессиональных групп, связанных с проявляемой квалификацией, с одной стороны, и зарплатным диапазоном – с другой.
Обобщая опыт стран Европейского союза (ЕС), можно выделить следующую классификацию персонала государственных органов.
1.
Государственные служащие. Эта группа состоит из всех государственных служащих, связанных с государственной службой на основе акта о назначении и уставными отношениями, регулируемыми административным правом. Положение государственного служащего не обязательно означает, что они работают полный рабочий день на

государственной службе. Возможна работа по неполному рабочему дню или, при необходимости, работа из дома или любые другие формы, которые могут быть установлены соответствующими законами и отвечают потребностям.
2.
Негосударственные
служащие.
Работа негосударственных служащих, обслуживающих государственные органы, регулируется нормами трудового права, но с особыми условиями, число которых за последние годы увеличивается. Основной проблемой в большинстве стран – членах ЕС является система применения и унификации условий предоставления услуг.
3.
Промежуточный/переходящий/временный
персонал.
Этот тип персонала заполняет вакансии, которые не способствуют развитию карьеры гражданского служащего. Такие работники набираются во всех государствах – членах ЕС на принципах достоинств и способностей. Работники свободно назначаются на должность и освобождаются от нее. Их количество и обязанности отличаются в различных странах ЕС.
4.
Менеджмент. Менеджеры принимают на себя важные обязательства с высокой добавленной стоимостью в большинстве стран. Система регулирования их труда, обязанности, рабочее время и уровень вознаграждения варьируется в разных системах гражданской службы.
Во многих странах ЕС, хотя и с различными характеристиками и особенностями, присутствует категория высших государственных служащих (англ. – Supreme Civil Servants, SCS). Она выделяются
Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) как кадровая система высокого и топ-уровней руководящих должностей в национальной гражданской службе и официально или неофициально признается властью.
Это – связанная с развитием карьеры структура, позволяющая людям в результате конкуренции быть назначенными на выполнение функций, охватывающих общественные консультации по вопросам политики, оперативного управления или услуг.
В целом существуют два вида системы занятости для SCS: career- based system (система, основанная на карьере) и position-based system
(система, основанная на должности). В системе, основанной на карьере, государственные служащие топ-уровня разделяют ту же культуру, что и остальной персонал. Это позволяет всему коллективу осуществлять совместную работу и облегчает коммуникацию между ними, что способствует развитию внутренней мобильности. В системе, основанной на должности, группа кандидатов выбирается из имеющих специальные навыки посредством открытой экспертизы, и они обучаются отдельно. Следует отметить, что большинство государств в настоящее время начали сочетать в себе элементы обеих систем (hybrid system – смешанная система).

Карьерные системы в странах ЕС
Карьерная система
Страны
Career-based system
(система, основанная на карьере)
Германия, Австрия, Бельгия, Кипр,
Испания, Франция, Греция, Венгрия,
Ирландия, Люксембург, Португалия,
Румыния
Position-based system
(система, основанная на должности)
Дания, Эстония, Финляндия,
Нидерланды, Великобритания, Чехия,
Швеция
Hybrid system
(смешанная система)
Болгария, Словакия, Словения, Италия,
Латвия, Литва, Мальта, Польша
К общим характеристикам системы SCS можно отнести следующие:
 выбор обычно не основан на постоянном замещении должности;
 отношения с администрацией характеризуются ранее согласованными фиксированными условиями;
 деятельность государственных служащих данной категории деятельности подлежит аттестации почти во всех государствах;
 присутствует большая мобильность между государственными органами, общественными организациями и частным сектором;
 профессиональные навыки и опыт играют важную роль в процессе найма;
 особо ценятся другие навыки, такие как лидерские качества, видение будущего и т.п.
Управление персоналом возложено на правительство через министерства: Министерство по вопросам государственного управления (Словения), и Home Office (Чешская Республика),
Министерство финансов (Дания) и др.
Ответственность за вознаграждение и бюджетные полномочия обычно несет министерство, отвечающее за финансы.
Характеризуя численность государственных гражданских служащих в странах ЕС (без учета военнослужащих и служащих правоохранительных органов), следует отметить, что их доля в общей численности населения, как правило, не превышает 3% (табл. 2.2). На данном фоне Российская Федерация имеет сравнительно скромный показатель – 1,1% (т.е. порядка 1,5 млн. гражданских служащих на 145 млн. населения).

Показателен опыт ряда стран континентальной Европы по реформированию государственной службы и внедрению механизмов управления эффективностью.
Так, основная цель правительства Норвегии при проведении административных преобразований состояла в том, чтобы улучшить работу государственной службы и повысить результативность государственного управления путем решения следующих задач.
1.
Усиление политического руководства и совершенствование механизма разработки политики.
2.
Повышение самостоятельности государственных органов власти в процессе решения оперативных вопросов.
3.
Совершенствование управления государственным сектором, а также улучшение условий для качественной работы и использование творческих возможностей государственных служащих.
4.
Оценка деятельности на основе достижения установленных целей и конечных результатов.
В рабочем плане административной реформы были определены
75 конкретных показателей, позволяющих более точно разработать мероприятия, установить задания и приоритеты, а также контролировать сам процесс преобразований в государственном аппарате. Правительство Норвегии выбрало следующие области, в которых оно собиралось провести изменения и для которых разработало специальные целевые программы:
– реформа государственного бюджета и организационной структуры правительства;
– реформа местного самоуправления;
– реформа системы государственного регулирования;
– внедрение передовых информационных технологий;
– модернизация государственной службы, кадровой политики и развитие персонала.
Каждая из этих государственных программ имела свои отдельные цели и конкретные задачи. Так, например, программа реформирования местного самоуправления включала три основные задачи:
 повышение результативности работы местных органов власти;
 совершенствование услуг, оказываемых органами местного управления населению;
 обеспечение демократичности, прозрачности и открытости системы местного управления.
В области кадровой политики и развития государственной службы перечень установленных задач был значительно шире. Здесь

правительство Норвегии выделило следующие основные направления совершенствования:
– обучение и профессиональное развитие служащих государственных учреждений;
– совершенствование системы должностных окладов;
– совершенствование управления карьерной службой;
– внедрение системы планирования карьеры государственных служащих;
– повышение компетентности ведомств в управлении персоналом.
В последующие годы эти административные преобразования были продолжены с учетом полученных результатов и накопленного опыта.
Эффективная система государственного управления существует в Финляндии, что подтверждается международными рейтингами и мнениями экспертов. Это связывают с активной работой правительства по совершенствованию работы госаппарата и высоким уровнем административной культуры и трудовой этики в стране. В 1990-х гг. реформы были проведены в следующих сферах:
 развитие систем управления и разработки бюджета, ориентированных на результат;
 передача функций и кадровых вопросов по управлению персоналом в правительственные агентства;
 реформирование системы государственного субсидирования муниципалитетов;
 реформирование большинства государственных предприятий и их частичная приватизация;
 структурная реформа, связанная с объединением и реструктурированием правительственных агентств и реорганизацией систем управления на провинциальном уровне.
Оценка итогов реформирования проводилась по двум группам критериев – результат и процесс. В первой группе использовались следующие показатели:
 оценка гражданами уровня и качества государственных услуг;
 эффективность и результативность работы государственных органов власти и всего госсектора в целом;
 рабочая атмосфера, качество руководства и мотивированность персонала правительственных органов;
 уровень управления государственным сектором с точки зрения политических руководителей и его степень адаптации к изменяющимся условиям.

По второй группе показателей оценивался непосредственно процесс реформирования, включая: качество процесса реализации реформ, последовательность и системность политики реформирования с точки зрения поставленных целей. Всего было проведено 12 глубоких оценочных исследований, которые относились к различным аспектам и областям реформирования.
Особое внимание в ходе реформирования государственной службы уделяется повышению профессионализма государственных служащих, обеспечению их конкурентоспособности на рынке трудовых ресурсов на основе анализа и принятия решений в следующих сферах:
 полномочиях, задачах и функциях государственных служащих;
 организационной и функциональной структуре органов власти в соответствии с выполняемыми целями;
 обеспечение их ресурсами, информационная и кадровая поддержка;
 использование механизма стратегического планирования.
Большое значение в повышении эффективности государственного аппарата отводится системе оценки служащих по результатам их работы.
Оценка выполнения представляет собой методологию и набор методов (процедур) сравнения индивидуального выполнения в соответствии с объективными стандартами и критериями, которые используются в организации. Это позволяет не только оценить уровень работы служащих, но также их потенциал и личный вклад в достижение общих организационных целей. Одновременно такая система является средством мотивации персонала для качественного выполнения своих служебных обязанностей.
Подводя итог сказанному выше, можно отметить, что, по мнению большинства аналитиков, практически во всех государствах реформы государственной службы направлены на решение следующих задач.
1.
Поиск баланса между ролью политических назначений в системе гражданской службы и профессиональной внепартийной бюрократией.
2.
Достижение баланса между динамизмом государственной службы и ее стабильностью.
3.
Усиление открытости, демократичности гражданской службы, ее «отзывчивости» на потребности и интересы граждан и общества.
4.
«Менеджеризация» государственной службы, внедрение рыночных принципов в систему государственной гражданской службы; создание неправительственных структур, заключающих с