Файл: Заведующий кафедрой др юрид наук, профессор Е. Б. Лупарев (подпись) 2019 г. Выпускная квалификационная работа (дипломная работа) административноправовой режим чрезвычайной ситуации.docx
Добавлен: 30.11.2023
Просмотров: 323
Скачиваний: 6
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
.
В юридической литературе2 к средствам, с помощью которых административно-правовые режимы регулируют соответствующие правоотношения, относят:
1) правовые акты и нормы, устанавливающие особый порядок деятельности в тех или иных сферах;
2) уполномоченные государственные органы, специально создаваемые или наделенные полномочиями формировать и поддерживать соответствующий режим;
3) детальную регламентацию действий субъектов права и их взаимоотношений между собой;
4) строгую систему контроля и ответственности за деятельностью в рамках административно-правового режима;
5) широкое применение ограничительно-разрешительных и запретительных методов;
6) наличие специальных организационных, технических, материальных и финансовых средств.
Таким образом, административно-правовой режим представляет собой специфический механизм правового регулирования, который включает в себя совокупность юридических и организационных средств, используемых для закрепления социально-правового состояния объектов воздействия, и направлен на обеспечение их устойчивого функционирования.
Что же касается административно-правового режима чрезвычайной ситуации, здесь следует отметить, что в праве его традиционно относят к режимам специальным, целью введения которых является обеспечение стабильного порядка в государстве и обществе. «В условиях режима чрезвычайной ситуации действия органов государственной власти направлены на создание и поддержание необходимого уровня защищенности объектов и поддержание общественной безопасности»1.
Специальные административно-правовые режимы и режим чрезвычайной ситуации не являются исключением, допускают серьезные ограничения правосубъектности физических и юридических лиц, вводимые в качестве временной социально-объективной и правовой меры обеспечения безопасности личности, общества и государства, определяемой сложившимися конкретными обстоятельствами2.
Ограничительные меры при возникновении чрезвычайной ситуации касаются не только прав и обязанностей физических и юридических лиц, но и системы органов управления, действующих на территории чрезвычайной ситуации, и порядка осуществления ими управленческой деятельности. От вида возникшей чрезвычайной ситуации зависит выбор не только мер, направленных на ее ликвидацию, но и мер, направленных на восстановление жизнедеятельности в регионе. Выбор форм управленческого воздействия при наступлении чрезвычайной ситуации опосредуется также видом угрозы (природное явление, техногенная катастрофа), масштабом чрезвычайной ситуации, временным периодом, сопутствующими негативными последствиями, влиянием чрезвычайной ситуации на экономическую и социальную составляющие и иными подобными факторами.
Следует отметить, что в российском законодательстве и научной литературе единый понятийный аппарат в сфере предупреждения возникновения и развития чрезвычайных ситуаций пока продолжает находиться в стадии формирования, что нередко приводит к неоднозначному пониманию содержания различных дефиниций в теории и создает проблемы на практике. Определенные трудности встречаются на пути применения понятия правового режима в контексте теоретического осмысления задач административно-правового регулирования деятельности по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Заметим, что в чрезвычайном законодательстве не используется понятие «режим чрезвычайной ситуации», в связи с чем может возникнуть вопрос о правомерности и целесообразности использования данного понятия и в административно-правовой науке.
Исходя из вышесказанного, мы можем привести в пример позицию Е.С. Калиной о том, что «целесообразно различать, с одной стороны, понятие режима чрезвычайной ситуации в узком, специальном смысле - как разновидность экстраординарного режима, то есть особого правового режима жизнедеятельности населения, осуществления хозяйственной и иной деятельности организациями, а также функционирования органов государственной власти и органов местного самоуправления на территории, где возникла угроза безопасности и которая признана зоной чрезвычайной ситуации, зоной вооруженного конфликта, зоной военных действий , и, с другой стороны, понятие режима чрезвычайной ситуации в широком смысле, охватывающее, по существу, целую совокупность правовых режимов, как экстраординарных, вступающих в действие при наступлении чрезвычайной ситуации, так и ординарных, действующих в обычной обстановке, но в связи с деятельностью, характеризующейся повышенным риском чрезвычайной ситуации. В состав такой совокупности правовых режимов, объединяемых вокруг понятия и феномена чрезвычайной ситуации (как реальной, так и возможной), включаются режимы с различными носителями - территориальные режимы (например, военное положение, карантин и др.), объектовые режимы (например, режим объекта атомной энергетики и др.), режимы обращения с предметами, представляющими повышенную общественную опасность (например, режимы отравляющих веществ, радиоактивных материалов и др.), функционально-деятельностные режимы (например, режим деятельности органов МЧС России, противопожарный режим и др.)»1.
Проанализированное ранее законодательное определение чрезвычайной ситуации позволяет выразить ее процессуальный аспект как такой обстановки, которая, с одной стороны, является следствием предшествовавшего ей в реальном времени объективного события - аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, с другой же стороны, сама влечет либо может повлечь за собой негативные последствия в виде человеческих жертв, ущерба здоровью людей или окружающей среде, значительных материальных потерь и нарушения условий жизнедеятельности людей. Именно присутствующие в определении чрезвычайной ситуации признаки социального или природно-техногенного процесса и позволяют рассматривать ее в качестве носителя правового режима. Это, в свою очередь, дает нам полное право говорить о режиме чрезвычайной ситуации, несмотря на отсутствие такого термина в действующем законодательстве.
Юридическим фактом введения режима чрезвычайной ситуации является состоявшееся событие природного или техногенного характера1. При введении режима чрезвычайной ситуации согласно ст. 4.1 Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера»2 в зависимости от ее последствий, а также от привлекаемых к ликвидации чрезвычайной ситуации сил и средств единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, классификации чрезвычайных ситуаций и характера развития чрезвычайной ситуации и других факторов, влияющих на безопасность жизнедеятельности населения и требующих принятия дополнительных мер по защите населения и территорий от чрезвычайной ситуации, устанавливаются определенные уровни реагирования, которые мы раскроем далее, в соответствующем параграфе данной работы.
Анализ законодательства в рассматриваемой сфере показывает, что перечень возможных ограничений прав хозяйствующих субъектов при чрезвычайных ситуациях является открытым. В условиях действия режима чрезвычайной ситуации может быть установлено, как ограничение деятельности хозяйствующих субъектов, путем использования принадлежащего им имущества для ликвидации чрезвычайных ситуаций, так и полное прекращения хозяйственной деятельности. Так, например, согласно ст. 66 Федерального закона 07.07.2003 № 126-ФЗ «О связи»3 операторы связи должны предоставлять абсолютный приоритет всем сообщениям, касающимся безопасности человека на воде, на земле, в воздухе, космическом пространстве, а также сообщениям о крупных авариях, катастрофах, об эпидемиях, эпизоотиях и о стихийных бедствиях, связанным с проведением неотложных мероприятий в области государственного управления, обороны страны, безопасности государства и обеспечения правопорядка.
Также необходимо обратить особое внимание на такую сферу административно-правового регулирования режима чрезвычайной ситуации, как ее предупреждение. Предметное содержание этой сферы можно определить как обычную жизнедеятельность людей и производственную деятельность в ординарной (не чрезвычайной) ситуации, однако с учетом возможности (повышенной вероятности) наступления чрезвычайной ситуации. По этой причине важное место в структуре такой деятельности занимает планирование мероприятий по избежанию чрезвычайной ситуации и ликвидации ее последствий в том случае, если она все-таки будет иметь место. Как правило, режимное оформление задач администрирования с целью предупреждения чрезвычайных ситуаций распространяется главным образом на такие виды деятельности, которые связаны с повышенным риском техногенных или природных катастроф, аварий.
Подводя итог вышесказанному, хотелось бы отметить, что административно-правовые режимы, в частности административно-правовой режим чрезвычайной ситуации, с одной стороны, предоставляют возможность органам власти эффективно действовать в различных социальных ситуациях, обеспечивая реальное выполнение ими своих функций по охране и защите, с другой стороны, они являются важнейшим правовым средством обеспечения правосубъектности граждан и организаций. Они делают «прозрачными» применяемые административные меры, заранее информируют участников о возможных санкциях, ограничивают свободное усмотрение должностных лиц при выборе средств принудительного воздействия.
2 Обеспечение административно-правового режима чрезвычайной ситуации
2.1 Силы и средства обеспечения административно-правового режима чрезвычайной ситуации
В условиях чрезвычайной ситуации требуется применение особых методов управления, порой существенно отличных от тех, которые действуют в обычных, регулярных условиях, что объясняется складывающимися в условиях чрезвычайной ситуации специфическими организационными и хозяйственно-экономическими реалиями. Использование этих методов управления может составлять компетенцию лишь государственных органов. Поэтому согласно п. «з» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ1 осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий находятся в совместном ведении Российской Федерации ее субъектов.
В целях предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций создана единая государственная система, объединяющая органы исполнительной власти и органы местного самоуправления, а также организации, в обязанности которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
Единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее - РСЧС) - это система, объединяющая органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, в полномочия которых входит решение вопросов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе по обеспечению безопасности людей на водных объектах1.
РСЧС состоит из территориальных и функциональных подсистем и «функционирует на федеральном, межрегиональном, региональном, муниципальном и объектовом уровнях»
В юридической литературе2 к средствам, с помощью которых административно-правовые режимы регулируют соответствующие правоотношения, относят:
1) правовые акты и нормы, устанавливающие особый порядок деятельности в тех или иных сферах;
2) уполномоченные государственные органы, специально создаваемые или наделенные полномочиями формировать и поддерживать соответствующий режим;
3) детальную регламентацию действий субъектов права и их взаимоотношений между собой;
4) строгую систему контроля и ответственности за деятельностью в рамках административно-правового режима;
5) широкое применение ограничительно-разрешительных и запретительных методов;
6) наличие специальных организационных, технических, материальных и финансовых средств.
Таким образом, административно-правовой режим представляет собой специфический механизм правового регулирования, который включает в себя совокупность юридических и организационных средств, используемых для закрепления социально-правового состояния объектов воздействия, и направлен на обеспечение их устойчивого функционирования.
Что же касается административно-правового режима чрезвычайной ситуации, здесь следует отметить, что в праве его традиционно относят к режимам специальным, целью введения которых является обеспечение стабильного порядка в государстве и обществе. «В условиях режима чрезвычайной ситуации действия органов государственной власти направлены на создание и поддержание необходимого уровня защищенности объектов и поддержание общественной безопасности»1.
Специальные административно-правовые режимы и режим чрезвычайной ситуации не являются исключением, допускают серьезные ограничения правосубъектности физических и юридических лиц, вводимые в качестве временной социально-объективной и правовой меры обеспечения безопасности личности, общества и государства, определяемой сложившимися конкретными обстоятельствами2.
Ограничительные меры при возникновении чрезвычайной ситуации касаются не только прав и обязанностей физических и юридических лиц, но и системы органов управления, действующих на территории чрезвычайной ситуации, и порядка осуществления ими управленческой деятельности. От вида возникшей чрезвычайной ситуации зависит выбор не только мер, направленных на ее ликвидацию, но и мер, направленных на восстановление жизнедеятельности в регионе. Выбор форм управленческого воздействия при наступлении чрезвычайной ситуации опосредуется также видом угрозы (природное явление, техногенная катастрофа), масштабом чрезвычайной ситуации, временным периодом, сопутствующими негативными последствиями, влиянием чрезвычайной ситуации на экономическую и социальную составляющие и иными подобными факторами.
Следует отметить, что в российском законодательстве и научной литературе единый понятийный аппарат в сфере предупреждения возникновения и развития чрезвычайных ситуаций пока продолжает находиться в стадии формирования, что нередко приводит к неоднозначному пониманию содержания различных дефиниций в теории и создает проблемы на практике. Определенные трудности встречаются на пути применения понятия правового режима в контексте теоретического осмысления задач административно-правового регулирования деятельности по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Заметим, что в чрезвычайном законодательстве не используется понятие «режим чрезвычайной ситуации», в связи с чем может возникнуть вопрос о правомерности и целесообразности использования данного понятия и в административно-правовой науке.
Исходя из вышесказанного, мы можем привести в пример позицию Е.С. Калиной о том, что «целесообразно различать, с одной стороны, понятие режима чрезвычайной ситуации в узком, специальном смысле - как разновидность экстраординарного режима, то есть особого правового режима жизнедеятельности населения, осуществления хозяйственной и иной деятельности организациями, а также функционирования органов государственной власти и органов местного самоуправления на территории, где возникла угроза безопасности и которая признана зоной чрезвычайной ситуации, зоной вооруженного конфликта, зоной военных действий , и, с другой стороны, понятие режима чрезвычайной ситуации в широком смысле, охватывающее, по существу, целую совокупность правовых режимов, как экстраординарных, вступающих в действие при наступлении чрезвычайной ситуации, так и ординарных, действующих в обычной обстановке, но в связи с деятельностью, характеризующейся повышенным риском чрезвычайной ситуации. В состав такой совокупности правовых режимов, объединяемых вокруг понятия и феномена чрезвычайной ситуации (как реальной, так и возможной), включаются режимы с различными носителями - территориальные режимы (например, военное положение, карантин и др.), объектовые режимы (например, режим объекта атомной энергетики и др.), режимы обращения с предметами, представляющими повышенную общественную опасность (например, режимы отравляющих веществ, радиоактивных материалов и др.), функционально-деятельностные режимы (например, режим деятельности органов МЧС России, противопожарный режим и др.)»1.
Проанализированное ранее законодательное определение чрезвычайной ситуации позволяет выразить ее процессуальный аспект как такой обстановки, которая, с одной стороны, является следствием предшествовавшего ей в реальном времени объективного события - аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, с другой же стороны, сама влечет либо может повлечь за собой негативные последствия в виде человеческих жертв, ущерба здоровью людей или окружающей среде, значительных материальных потерь и нарушения условий жизнедеятельности людей. Именно присутствующие в определении чрезвычайной ситуации признаки социального или природно-техногенного процесса и позволяют рассматривать ее в качестве носителя правового режима. Это, в свою очередь, дает нам полное право говорить о режиме чрезвычайной ситуации, несмотря на отсутствие такого термина в действующем законодательстве.
Юридическим фактом введения режима чрезвычайной ситуации является состоявшееся событие природного или техногенного характера1. При введении режима чрезвычайной ситуации согласно ст. 4.1 Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера»2 в зависимости от ее последствий, а также от привлекаемых к ликвидации чрезвычайной ситуации сил и средств единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, классификации чрезвычайных ситуаций и характера развития чрезвычайной ситуации и других факторов, влияющих на безопасность жизнедеятельности населения и требующих принятия дополнительных мер по защите населения и территорий от чрезвычайной ситуации, устанавливаются определенные уровни реагирования, которые мы раскроем далее, в соответствующем параграфе данной работы.
Анализ законодательства в рассматриваемой сфере показывает, что перечень возможных ограничений прав хозяйствующих субъектов при чрезвычайных ситуациях является открытым. В условиях действия режима чрезвычайной ситуации может быть установлено, как ограничение деятельности хозяйствующих субъектов, путем использования принадлежащего им имущества для ликвидации чрезвычайных ситуаций, так и полное прекращения хозяйственной деятельности. Так, например, согласно ст. 66 Федерального закона 07.07.2003 № 126-ФЗ «О связи»3 операторы связи должны предоставлять абсолютный приоритет всем сообщениям, касающимся безопасности человека на воде, на земле, в воздухе, космическом пространстве, а также сообщениям о крупных авариях, катастрофах, об эпидемиях, эпизоотиях и о стихийных бедствиях, связанным с проведением неотложных мероприятий в области государственного управления, обороны страны, безопасности государства и обеспечения правопорядка.
Также необходимо обратить особое внимание на такую сферу административно-правового регулирования режима чрезвычайной ситуации, как ее предупреждение. Предметное содержание этой сферы можно определить как обычную жизнедеятельность людей и производственную деятельность в ординарной (не чрезвычайной) ситуации, однако с учетом возможности (повышенной вероятности) наступления чрезвычайной ситуации. По этой причине важное место в структуре такой деятельности занимает планирование мероприятий по избежанию чрезвычайной ситуации и ликвидации ее последствий в том случае, если она все-таки будет иметь место. Как правило, режимное оформление задач администрирования с целью предупреждения чрезвычайных ситуаций распространяется главным образом на такие виды деятельности, которые связаны с повышенным риском техногенных или природных катастроф, аварий.
Подводя итог вышесказанному, хотелось бы отметить, что административно-правовые режимы, в частности административно-правовой режим чрезвычайной ситуации, с одной стороны, предоставляют возможность органам власти эффективно действовать в различных социальных ситуациях, обеспечивая реальное выполнение ими своих функций по охране и защите, с другой стороны, они являются важнейшим правовым средством обеспечения правосубъектности граждан и организаций. Они делают «прозрачными» применяемые административные меры, заранее информируют участников о возможных санкциях, ограничивают свободное усмотрение должностных лиц при выборе средств принудительного воздействия.
2 Обеспечение административно-правового режима чрезвычайной ситуации
2.1 Силы и средства обеспечения административно-правового режима чрезвычайной ситуации
В условиях чрезвычайной ситуации требуется применение особых методов управления, порой существенно отличных от тех, которые действуют в обычных, регулярных условиях, что объясняется складывающимися в условиях чрезвычайной ситуации специфическими организационными и хозяйственно-экономическими реалиями. Использование этих методов управления может составлять компетенцию лишь государственных органов. Поэтому согласно п. «з» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ1 осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий находятся в совместном ведении Российской Федерации ее субъектов.
В целях предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций создана единая государственная система, объединяющая органы исполнительной власти и органы местного самоуправления, а также организации, в обязанности которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
Единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее - РСЧС) - это система, объединяющая органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, в полномочия которых входит решение вопросов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе по обеспечению безопасности людей на водных объектах1.
РСЧС состоит из территориальных и функциональных подсистем и «функционирует на федеральном, межрегиональном, региональном, муниципальном и объектовом уровнях»