Файл: Заведующий кафедрой др юрид наук, профессор Е. Б. Лупарев (подпись) 2019 г. Выпускная квалификационная работа (дипломная работа) административноправовой режим чрезвычайной ситуации.docx
Добавлен: 30.11.2023
Просмотров: 320
Скачиваний: 6
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
По мнению Н.В. Поляковой, «основная цель административной ответственности в данной сфере – это обеспечение безопасности в неординарных условиях, которые связаны с возникновением чрезвычайных ситуаций различного характера, а также введением режима чрезвычайного положения, предполагающего введение комплекса административно-правовых мер с целью создания механизма устранения чрезвычайных ситуаций и минимизации их негативных последствий»1. Следует согласиться с данным мнением, так как, действительно, соблюдение требований норм и правил административного законодательства в чрезвычайных ситуациях особенно важно, а их невыполнение может привести к неблагоприятным последствиям, в связи с чем целью административной ответственности, в первую очередь, должно быть обеспечение безопасности.
Таким образом, объектом данных административных правонарушений выступают общественные отношения в сфере реализации правового механизма обеспечения безопасности.
Субъектом административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч. 2 ст. 20.6 КоАП РФ, может быть только физическое лицо – должностное лицо, в то время как по ч. 1 ст. 20.6 производство об административном правонарушении может быть возбуждено как в отношении физического лица (должностного лица), так и в отношении юридического лица.
Диспозиция ст. 20.6 КоАП РФ является бланкетной. Законодательством определен комплекс мероприятий, направленных на предупреждение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций. Федеральный закон от 21.12.1994 № 68-ФЗ2, как нам уже известно, возлагает на федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления различные обязанности, направленные на формирование единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Ответственность по данной статье наступает только для должностных лиц различных государственных органов и органов местного самоуправления, не выполняющих требования и нормы, соблюдение которых возложено на них законодательством.
Однако, ст. 19 Федерального закона № 68-ФЗ содержит еще и обязанности граждан Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
Так, они обязаны не допускать нарушений производственной и технологической дисциплины, требований экологической безопасности, которые могут привести к возникновению чрезвычайных ситуаций; выполнять установленные правила поведения при угрозе и возникновении чрезвычайных ситуаций; при необходимости оказывать содействие в проведении аварийно-спасательных и других неотложных работ и другие. Однако, они не являются субъектами административного правонарушения, предусмотренного ст. 20.6 КоАП РФ.
По мнению Е.С. Калиной, «в связи с тем, что режим возникновения чрезвычайной ситуации и ее наличия является исключительным, степень общественной опасности деяний, нарушающих требования и нормы по его обеспечению, в связи с этим выше, следует расширить юридический состав ст. 20.6 КоАП РФ с точки зрения субъекта правонарушения и установить в санкции данной нормы административную ответственность и для граждан»1.
Административная ответственность за невыполнение требований норм и правил по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций в российском административном праве существует двенадцать лет. Правоприменительная практика, накопившаяся за этот период, позволяет выявить ряд проблем, связанных с трудностями применения указанных норм. Остановимся лишь на некоторых проблемах, связанных с трудностями разграничения составов и процессуальных характеристик норм Особенной части КоАП РФ.
По смыслу нормы ч. 2 ст. 20.6 КоАП РФ подлежит применению не только в тех случаях, когда соответствующее деяние (бездействие) совершается в условиях чрезвычайной ситуации; непринятие мер по обеспечению готовности сил и средств, предназначенных для ликвидации чрезвычайных ситуаций может иметь место и при отсутствии чрезвычайной ситуации. Это порождает проблему разграничения норм ч. 1 и 2 ст. 20.6 КоАП РФ в отношении их применимости. То обстоятельство, что ч. 2 ст. 20.6 КоАП РФ предусматривает более мягкое наказание, чем ч. 1 этой же статьи, мотивирует мировых судей на использование этой нормы как способа смягчения наказания.
Также существует проблема разграничения сфер применения ч. 1 ст. 19.5 и ст. 20.6 КоАП РФ. Дело в том, что в отдельных случаях должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 20.6 КоАП РФ, не дают обнаруженным нарушениям должной правовой оценки, а ограничиваются вынесением предписаний об устранении обнаруженных нарушений. При следующей контрольной проверке, обнаружив, что предписание не выполнено, они составляют протокол об административном правонарушении по ст. 20.6 КоАП РФ по факту первоначально обнаруженного правонарушения. Но такое применение указанной статьи нередко выходит за пределы сроков давности, поскольку срок, отводимый на устранение обнаруженных нарушений, как правило, превышает сроки давности по указанной категории дел об административных правонарушениях. Чтобы «обойти» это затруднение, субъекты административного надзора пытаются в действиях лиц, не выполнивших предписание, усматривать длящееся административное правонарушение, но при этом днем его обнаружения, с которого начинают исчисляться процессуальные сроки, считают день, когда было обнаружено невыполнение предписания об устранении нарушений.
Такая позиция является необоснованной, поскольку согласно п. 14 постановления Пленума ВС РФ от 24.03.2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении КоАП РФ»1, днем обнаружения длящегося административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении, выявило факт его совершения. Очевидно, что в случае невыполнения предписания о выявленном правонарушении моментом совершения правонарушения является не момент его обнаружения уполномоченным должностным лицом (в связи с чем было вынесено предписание об устранении нарушений), а день, следующий за датой, указанной в предписании.
Существует норма КоАП РФ, которая устанавливает административную ответственность именно за невыполнения в срок законного предписания органа или должностного лица, осуществляющего государственный надзор. Это часть 1 статьи 19.5 КоАП РФ. Она предусматривает более мягкое наказание, чем ст. 20.6 КоАП РФ. Представляется, этим и объясняется практика привлечения к административной ответственности уполномоченными должностными лицами правонарушителей только по одной норме, то есть по ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ.
В отличие от должностных лиц контролирующих органов суды, в случае поступления к ним двух протоколов об административных правонарушениях, занимая правильную позицию, привлекают к ответственности наряду с ч. 1 ст. 19.5 также и по ч. 1 ст. 20.6 КоАП РФ.
Так, например, постановлением мирового судьи судебного участка № 1 Октябрьского судебного района г. Томска от 26.04.20131 был признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 20.6 КоАП РФ, директор филиала ФГУП «РТРС» «Томский ОРТПЦ». Данное деяние выразилось в невыполнении предусмотренных законодательством обязанностей по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а равно невыполнении требований норм и правил по предупреждению аварий и катастроф на объекте производственного назначения. Такой вывод был сделан должностным лицом, уполномоченным возбуждать административные дела по ст. 20.6 КоАП РФ при проверке исполнения предписания, выданного почти за два года до того. Суд апелляционной инстанции оставил в силе решение мирового судьи.
Немаловажной, на наш взгляд, представляется и следующая проблема. Согласно пунктам 1 и 7 части 2 ст. 28.3 КоАП РФ составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 20.6 КоАП РФ, уполномочены должностные лица органов внутренних дел (полиции) и должностные лица органов, специально уполномоченных на решение задач в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Однако, как видно из материалов изученных дел, на практике нередко функции этих должностных лиц произвольно принимают на себя другие лица. Чаще всего в этой роли выступают инспекторы по пожарному надзору. Это противоречит процессуальным нормам КоАП РФ и ведомственным правовым актам МЧС России, согласно которым в компетенцию должностных лиц органов государственного пожарного надзора не входит составление протоколов по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 20.6 КоАП РФ. При таких обстоятельствах дело об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 20.6 КоАП РФ, должно быть прекращено за отсутствием в действиях лица состава административного правонарушения. Однако судебная практика по делам такого рода также неоднозначна. В одних случаях суды принимают обоснованные и законные решения, основанные на правильном разграничении сфер применения статей 20.4 и 20.6 КоАП РФ, в том числе в процессуальном аспекте. В других случаях суды неправомерно игнорируют нормы законодательства об административных правонарушениях, разграничивающие компетенции органов пожарного надзора и должностных лиц органов, специально уполномоченных на решение задач в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, связанные с выполнением норм и правил по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и выносят постановления без учета того, что протокол об административном правонарушении составлен ненадлежащим должностным лицом.
Такая практика представляется неправильной, идущей вразрез с требованиями закрепленного в ст. 1.6 КоАП РФ принципа обеспечения законности при применении мер административного принуждения в связи с административным правонарушением. По смыслу нормы ч. 2 ст. 1.6. КоАП РФ, требование строгого соблюдения пределов компетенции органов и должностных лиц, участвующих в производстве по делам об административных правонарушениях, должно соблюдаться не только в отношении применения административного наказания и обеспечительных мер, но на всех этапах процесса по делу об административном правонарушении, начиная с возбуждения дела, которое, согласно п. 3 ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ считается возбужденным, в том числе с момента составления протокола об административном правонарушении. Такое понимание прямо вытекает из содержащегося в ст. 1.6 КоАП требования законности.
Как отмечает Д.Н. Бахрах, «любая реальная юридическая ответственность имеет три основания:
а) нормативное (систему регулирующих ее правовых норм);
б) фактическое (неправомерные деяния субъектов права);
в) процессуальное (акты субъектов власти о применении санкций правовых норм к конкретным субъектам).
Наличие нормы, устанавливающей ответственность, и деяния, названного в этой норме, - это только нормативная и фактическая предпосылки юридической ответственности. ... Для наступления реальной ответственности необходимо, чтобы были все три ее основания»1.
К этому необходимо добавить, что в тех случаях, когда дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента составления протокола об административном правонарушении (п. 3 ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ), для наступления реальной ответственности необходимо, чтобы постановление (решение), было вынесено не только уполномоченным на то субъектом, но и на основании протокола, составленного лицом, уполномоченным на составления протоколов о соответствующем виде административного правонарушения.
В заключении хотелось бы отметить, что обозначенными дискуссионными моментами не ограничиваются проблемы, связанные с применением ст. 20.6 КоАП РФ в практике рассмотрения и разрешения дел об административных правонарушениях, связанных с невыполнением требований норм и правил по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Эти проблемы настоятельно требуют дальнейшего выявления и систематизации с целью совершенствования, как правоприменительных подходов, так и действующего законодательства в сфере административной ответственности за нарушения законодательства о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В соответствии с изложенным, можно сформулировать следующие общие выводы:
1. Проанализировав нормативные дефиниции термина «чрезвычайные ситуации», можно сделать выводы, во-первых, о существующих противоречиях в нормативном определении категории «чрезвычайная ситуация» не только на федеральном, но и региональном уровнях, во-вторых, об отсутствии универсального термина, определяющего обстановку, которая сложилась в результате всего спектра опасных явлений.
В настоящее время существует необходимость устранения дефектов в определении понятийного аппарата законов субъектов Российской Федерации о чрезвычайных ситуациях; исключения несогласованностей терминологических определений с положениями федерального законодательства о чрезвычайных ситуациях; изъятие излишних, не обусловленных предметом регулирования понятий, а также более точное определение предмета регулирования законов субъектов Российской Федерации в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
2. Существует несколько оснований для классификации чрезвычайных ситуаций, но особо важной представляется классификация по масштабу, так как именно на ее основании определяется подсистема РСЧС, осуществляющая ее ликвидацию, решается вопрос о применяемых силах и средствах. Данный факт определил необходимость нормативного закрепления данной классификации. Таким образом, в соответствии с законодательством чрезвычайные ситуации подразделяются на:
- чрезвычайные ситуации локального характера;
- чрезвычайные ситуации муниципального характера;
- чрезвычайные ситуации межмуниципального характера;
- чрезвычайные ситуации регионального характера;
- чрезвычайные ситуации межрегионального характера;
- чрезвычайные ситуации федерального характера.
3. Согласно действующему чрезвычайному законодательству классификация чрезвычайных ситуаций производится в зависимости от количества пострадавших, материального ущерба, территории чрезвычайной ситуации. При этом исключен такой классификационный критерий, как «количество людей, у которых нарушены условия жизнедеятельности». При этом, по мнению большинства ученых, данный критерий – один из основных и отличает чрезвычайную ситуацию от иных происшествий, а также во многом (если не в основном) определяет степень социальной негативности данной ситуации.
Рассмотрев различные подходы к классификации чрезвычайных ситуаций и выявив ряд проблем, включая вышеназванную, мы сформулировали некоторые предложения по совершенствованию классификации чрезвычайных ситуаций на законодательном уровне. Итак, необходимо: