Файл: Система управления миграционными процессами Российской Федерации.pdf

Из проведенного анализа можно сделать вывод о том, что миграционные процессы различаются разной целевой направленностью, влияющей на правовой статус мигрантов. Это находит свое отражение в ряде международных актов. Однако в области регулирования миграционных процессов еще остается ряд терминов, не нашедших своего урегулирования [15, с.89].

Глава 2. Характеристика миграционной политики Российской Федерации

2.1. Исторический опыт миграционных процессов в России

Начиная со второй половины XVI века интересы международной торговли нашего государства требовали обеспечения для иностранцев необходимой правовой базы. В Судебниках 1497 г. и 1550 г. закреплялось правовое положение иностранцев, которые приравнивались в правах к российским подданным. Также правовая сторона регламентировалась в торговых договорах, которые предусматривали отмену старых феодальных обычаев, посягающих на личность и имущество иностранца [28, с. 54].

Петр I не только открыл свободный доступ иностранцам в Россию, но особым манифестом от 16 апреля 1702 г. организовал вызов иностранцев в Россию с обещанием им разных прав, привилегий и свободы вероисповедания. Вызов этот обуславливался стремлением Петра I сделать Россию более могущественной, а народ образованным. В нем содержались положения, отменяющие древние обычаи, согласно которым существовали ограничения на въезд в нашу страну иностранцев [18, с. 53].

Широкое развитие миграционная политика приобретает в период правления Екатерины II (1762 - 1796 гг.), который характеризуется созданием специальных органов, занимающихся исключительно вопросами переселения. В декабре 1762 г. издается Манифест «О свободном поселении иностранцев в России». Указанный акт стал правовым регламентом практической деятельности специального государственного органа, образованного в 1763 г. для управления вопросами переселения - Канцелярии по переселению [16, с. 2]

В период до 1917 г. четко прослеживается стремление власти к заселению отдаленных, малонаселенных окраин Империи как за счет собственных подданных, так и за счет иностранцев. В дореволюционный период в регулировании миграционных процессов преобладала тенденция разделения компетенции в данной сфере между различными органами государственной власти [21, с. 87].

Деятельность государственных органов в вопросах переселения носила чаще принудительный, чем регулирующий характер. После Октябрьской революции 1917г. в советском Правительстве - Совете Народных Комиссаров (СНК) - полномочиями по регулированию миграции обладали несколько ведомств: Народный комиссариат внутренних дел, Народный комиссариат по делам национальностей, Народный комиссариат земледелия. С 30-х годов XX века в СССР был взят курс на индустриализацию страны. Данный период характеризуется началом массового переселения людей в места крупных промышленных строек. Полномочиями по вербовке, перемещению и обустройству людей был наделен Народный комиссариат труда СССР.

При этом на органы НКВД СССР была возложена обязанность по надзору за соблюдением паспортного режима и ограничению свободы передвижения иностранцев [25, с. 64].

Таким образом, советская миграционная система представляла собой совокупность административно-управляющих, правовых, информационных и обеспечивающих организаций, органов, учреждений и средств, функционирующих с целью жесткого государственного партийно-политического регулирования миграционной деятельности.

После распада СССР в Российской Федерации начался процесс формирования новой системы органов, уполномоченных осуществлять управление миграционными процессами, основным органом в сфере регулирования миграционных процессов являлась вновь созданная Федеральная миграционная служба [27, с. 61].

В 1992 году Указом Президента Российской Федерации была создана Федеральная миграционная служба России, которой было поручено определять и осуществлять миграционную политику. Основная задача службы была определена как решение вопросов, возникающих в процессе регулирования вынужденной миграции, в основном из стран — бывших республик СССР. Вынужденные перемещения в тот период времени имели массовый характер, поэтому данная задача на первое время деятельности службы стала практически единственной. Весь массив остальных проблем, которые должно было бы решать миграционное ведомство отошел на второй план. Такие виды миграции, как трудовая, туристическая, образовательная, продолжали регулироваться нормативно-правовыми актами СССР [15, с.76].

В дальнейшем, с 1995 года, вектор проблемы был смещен к вопросам вынужденных переселенцев лиц из Чеченской Республики. Тогда же наблюдается снижение миграционных потоков, уменьшение количества въезжающих. Этому способствовал целый ряд причин, среди которых: невозможность государства выполнить декларированные в законах обязательства перед переселенцами; низкий уровень жизни вынужденных мигрантов; особенности внутриполитической обстановки (главной из которых следует назвать события в Чечне [19, с.13].

В 1999 году Федеральная миграционная служба разработала проект «Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации». Проект вобрал в себя весь наработанный за предыдущие годы опыт. Так, получили уточнение многие понятия и термины, применяемые в сфере миграционного регулирования. В Концепции нашла отражение смена основного вектора миграционных потоков, которая была выражена в выезде населения из северных и восточных регионов страны, до этого многие десятилетия притягивавших переселенцев из других частей России и бывшего СССР. Впервые в концепции наблюдается внедрение принципа избирательной миграции. Был выработан подход к регулированию различных типов миграций. Проводится различие между мигрантами: добровольными и вынужденными; внешними и внутренними; легальными и незаконными; по сроку предполагаемого пребывания на территории России; и т.д. [26, с. 64].

Весной 2000 года статус службы претерпел ряд серьезных изменений в результате которых ФМС оказалась в суженном спектре целей и задач, продиктованных интересами вышестоящих ведомств. 17 мая 2000 года Указом Президента Российской Федерации Федеральная миграционная служба была передана в Министерство РФ по делам национальностей и федеративным отношениям, которое было переименовано в Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации.

В октябре 2001 года Министерство по делам федерации было ликвидировано, а его функции переданы Министерству внутренних дел, Министерству иностранных дел и Министерству экономического развития России, при этом ФМС оказалась в составе МВД в качестве структурного подразделения.

12 марта 2004 была вновь образована Федеральная миграционная служба (ФМС России) как самостоятельный орган, координацию и контроль деятельности которой осуществляло МВД России. Из ведения МВД России переданы в ведение ФМС России: правоприменительные функции, функции по контролю и надзору и функции по оказанию государственных услуг в сфере миграции.

Указом Президента России от 19 июля 2004 года было утверждено Положение о Федеральной миграционной службе, определены задачи и полномочия. С 1 января 2006 года во всех субъектах РФ были образованы территориальные органы ФМС России [7].

В рамках решения основных задач были определены полномочия Федеральной миграционной службы. ФМС выдавала визы на въезд в Россию, принимала заявления по вопросам гражданства России, проверяла документы, представленные в качестве обоснования заявлений по вопросам гражданства Российской Федерации. Также на ФМС было возложено оформление гражданства Российской Федерации, оформление и выдача паспортов гражданам Российской Федерации, проставление отметки о запрете въезда на территорию Российской Федерации, а также вопросы депортации, проведение государственной дактилоскопической экспертизы, производство по делам административных правонарушений [8].

С 22 мая 2012 ФМС России из ведения МВД России передана в ведение Правительства Российской Федерации. Постановлением Правительства Российской Федерации 13 июля 2012 г. было принято положение о Федеральной миграционной службе. Согласно п. 1 указанного положения статус ФМС определялся как федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере миграции, правоприменительные функции, функции по федеральному государственному контролю (надзору) и предоставлению (исполнению) государственных услуг (функций) в сфере миграции [10, с.1-2].

Задачи, поставленные перед ФМС новым Положением претерпели несущественные изменения по сравнению с Положением 2004 года. Так, появилась общая задача по осуществлению федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции, включающая осуществление контроля за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных правил пребывания на территории России, функция по регистрационному учету иностранных граждан сменилась миграционным учетом. [9].

Кроме того, Постановлением Правительства РФ от 24.02.2015 была введена задача по осуществлению оперативной координации действий органов исполнительной власти всех уровней, участвующих в реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом. В этом видится стремление улучшить миграционную привлекательность России, оказать поддержку соотечественникам, оказавшимся в разных странах (особенно странах ближнего зарубежья) под воздействием различного рода дискриминационных факторов (связанных, например, с использованием русского языка) [14].

В Положении детально прописаны функции ФМС. Целый ряд полномочий, возлагаемых на службу, определялись как базовые. Так, базовой функцией являлась выработка основных векторов государственной политики в области миграции, базирующихся на анализе и прогнозировании уже происходящих в стране миграционных процессов. Данная деятельность включала нормативное регулирования вопросов миграционной сферы если эти вопросы не являлись предметом регулирования Конституции, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента или Правительства Российской Федерации. Также службе поручалось производить обобщение практики применения законодательства Российской Федерации в сфере миграции. В качестве надзорной функции на ФМС возлагалась обязанность по осуществлению федерального государственного контроля за пребыванием и проживанием иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации использованием их труда, решение вопросов легализации и натурализации [29, с. 3].

Решение вопросов, связанных с натурализацией, должно было происходить оперативно и массово. Этому способствовала бы миграционная амнистия. Но на тот период решение о проведении амнистии принято не было [23, с.15].

Еще одной (уже традиционной) функцией ФМС стала работа с документами, удостоверяющими личность (их выдача и замена), включая заграничные паспорта, регистрация по месту жительства и пребывания. Также службе было поручено решение вопросов вынужденной миграции (предоставления статусов беженца и вынужденного переселенца, предоставления убежища) [30, с. 5].

Таким образом, исторический опыт показывает, что решение миграционных проблем возможно лишь при организующей роли государства на всех стадиях миграционного процесса. Внешняя миграция и связанные с ней процессы в последние годы стали факторами, оказывающими все более заметное влияние на социально-политическую ситуацию в России. До сих пор открытыми остаются вопросы иммиграционного контроля и, в частности, вопросы реструктуризации органов государственной власти в сфере миграции.

2.2. Организационная структура управления миграционной деятельности в Российской Федерации

В настоящее время существующая организационная деятельность, связанная с регулированием миграционных процессов в Российской Федерации, не соответствует единым требованиям, направленным на объединение и концентрацию управленческих усилий. Орган по координации управления миграционными процессами должен быть наделен инициативными полномочиями по разработке управленческих программ и достижению согласованности всех ведомств с интеграцией субъектов, участвующих в выработке мер по реализации миграционной политики [29, с. 6].

Управленческий механизм миграционных процессов должен включать в себя негосударственные структуры, имеющие статус самостоятельных субъектов и обладающие рыночными инструментами, связывающими интересы государства, работодателей и приезжих. При этом в условиях рыночной экономики страна должна иметь возможности задействования рыночных инструментов, позволяющих эффективно управлять миграционными потоками [23, с. 45].

В существующий механизм по организационной деятельности в миграционной сфере входят следующие государственные органы исполнительной власти: Министерство труда и социальной защиты РФ, Минэкономразвития России, Минобрнауки России, Главное управление по вопросам миграции МВД России (до 2016 г. – Федеральная миграционная служба РФ) [13].