Файл: Конституционноправовой статус органов исполнительной власти Российской Федерации.pdf

11 законодательство, касающееся исполнительной власти в период с 1802 – 1905 годы претерпели кардинальные изменения и приобрели новые тенденции развития.
Предпоследним этапом выступает период с 20 века – 1993 год. Прежде всего советский период обозначается дальнейшим развитием исполнительных органов власти в связи с образованием нового государства
СССР. В научной литературе данного периода термин «исполнительная власть» не был закреплен, но зачастую вместо него применялся термин
«административная власть» [24, с. 27]. 27 октября 1917 года был сформирован Совет народных комиссаров в качестве временного рабочего и крестьянского правительства. Но СНК утратил силу временного органа управления, когда произошёл роспуск Учредительного собрания, что было закреплено в Конституции РСФСР 1918 года. Согласно Конституции РСФСР
1918 года основными полномочиями СНК выступали: управление общими делами государства, отдельными отраслями управления, издание законодательных актов. С 1918 года образование СНК РСФСР было исключительным правом Всероссийского Центрального Исполнительного
Комитета. 12 ноября 1923 года ЦИК СССР выносит положение, согласно которому высшим исполнительным и распорядительным органом, то есть правительством в СССР является Совет народных комиссаров, который также формируется Центральным исполнительным комитетом СССР.
Данный орган существовал с 1923 по 1946 годы. Председателем первого состава Совнаркома стал В.И. Ленин. СНК СССР имел право издавать декреты и постановления, разрабатывал положения о народных комиссариатах, назначал членов совещетельно0 распорядительных органов, обеспечивал общественный порядок и содействовал укреплению кредитно- денежной системы. В свое время, народные комиссары были подотчетны
СНК и ЦИК СССР.
В Конституции 1936 года по – прежнему высшим исполнительным органом СССР являлся Совет народных комиссаров, который уже

12 подчинялся Верховному Совету СССР и Президиуму.
СНК СССР связывал и организовывал деятельность общесоюзных и союзно-республиканских народных комиссариатов, и других подведомственных учреждений и осуществлял другие меры по управлению страной.
В период Великой Отечественной войны в связи с введением военного положения, весь объем законодательной и исполнительной власти был передан на Государственный комитет обороны, в тот числе упомянутый орган осуществлял руководство над деятельностью наркоматов и ведомств.
До 1946 года продолжал действовать Совет народных комиссаров, совместно с наркоматами, кроме того был создан Народный комиссариат внутренних дел. Но уже в период с 1946 года высшим коллегиальным органом исполнительной и распорядительной власти в СССР был Совет министров СССР. Согласно Конституции СССР 1977 года, Совет министров имел право урегулировать вопросы государственного управления, разрабатывать государственные планы, осуществлять меры по защите интересов государства, охране социалистической собственности, осуществлять руководство в отношениях с иностранными государствами [39, с. 161].
В 1957 году Н.С. Хрущев провел реформу, в результате которой отраслевые министерства были ликвидированы и заменены на территориальные Совнархозы с целью децентрализации управления промышленностью.
Что касаемо Конституции 1977 года, то существенных изменений в систему органов исполнительной власти данный закон не внес. 26 декабря
1990 года был создано правительство СССР под названием Кабинет министров СССР. Данный орган отличался от предшественника тем, что не являлся высшим органом и подчинялся напрямую президенту. Главой правительства являлся премьер – министр и по должности возглавлял
Президиум Кабинета министров СССР.

13
Кабинет министров СССР осуществлял регулирование по вопросам, касающихся государственного управления, отнесённых к ведению Союза
ССР, поскольку они не входили, в компетенцию Съезда народных депутатов
СССР, Верховного Совета СССР и Совета Федерации.
24 августа 1991 г. Президент СССР М. C. Горбачёв подписал указ, в котором поставил перед Верховным Советом СССР вопрос о доверии
Кабинету Министров СССР
и был создан Комитет по оперативному управлению народным хозяйством СССР, это был временный орган, исполняющий функции Правительства СССР после отставки Кабинета
Министров СССР.
Некоторые исследователи также выделяют заключительный этап, который начинается с 1993 года и существует по настоящее время, данный этап несомненно связан с принятием Конституции Российской Федерации в
1993 году, с формированием Правительства Российской Федерации, разработкой новой нормативно- правовой базы, которая изменяет и дополняет структуру и полномочия органов исполнительной власти.
Анализируя историю становления и развития органов исполнительной власти в Российский Федерации, можно сделать вывод о том, что на всем протяжении, начиная с 9 века по сей день система органов исполнительной власти значительно менялась, в то же время менялись основные направления деятельности и полномочия органов. Фундамент данных изменений был заложен в основу современной системы исполнительной власти Российской
Федерации.
1.2 Понятие и признаки органов исполнительной власти
Российской Федерации
Процесс исследования единого понятия органа исполнительной власти, толкование его смысла имеют очень важное теоретическое значение. Стоит заметить, что деятельность исполнительной власти заключается в

14 организации и работе системы ее органов, имеющих цели, задачи и полномочия. Так, термин «исполнительная власть» начал появляться в законодательстве в 1990-е годы, а к термину «орган исполнительной власти» единого подхода нет до сих пор. От этого зависит рассмотрение системы органов исполнительной власти в Российской Федерации, а также их нормальное функционирование и взаимодействие.
При изучении данного вопроса исполнительная власть понимается как одна из ветвей государственной власти, которая находит свое выражение в единой системе органов исполнительной власти, реализующих государственное управление, способствовавшее полноценному развитию общества на основании законодательной базы Российской Федерации и осуществления государственно-властных полномочий распорядительного характера [11, с. 31]. Понятие органа исполнительной власти происходит от понятия «организация», что в узком смысле означает обособленную часть человеческого коллектива, которая создается с целью производства какой- либо совместной деятельности, а в широком смысле она вытекает из всех вместе взятых ячеек. Термин «орган исполнительной власти» на всем протяжении времени толкуется учеными по- разному [2
, с. 363].
Важным моментом является то, что на законодательном уровне по сей день не закреплено понятие органа исполнительной власти, но в некоторых нормативно-правовых актах есть упоминание о единой системе государственных органов исполнительной власти. Также в законодательстве
Российской Федерации можно заметить несколько идентичных терминов, которые, по сути, заменяют термин «органы исполнительной власти». Так, например, в законодательстве можно увидеть термин «исполнительные органы», «исполнительные органы государственной власти», что создает определенного рода путаницу в понятийном аппарате.
Определение органа исполнительной власти, изучение его содержательных признаков обладает важным значением и в практической деятельности. Правильное понимание термина «орган исполнительной

15 власти» составляет основу организации структуры и системы федеральных органов исполнительной власти в России. Путем создания разработанного общего понятия органа исполнительной власти существует возможность создания эффективного порядка их взаимодействия.
В науке же, есть несколько различных точек зрения, по поводу термина
«орган исполнительной власти». Так, например, Д.Н. Бахрах рассматривает орган исполнительной власти как «государственную организацию, часть системы органов государственной власти в Российской Федерации, учрежденная самим государством для исполнения и обеспечения исполнения законов и иных нормативных правовых актов, реализации функций государственного управления во всех сферах жизни государства и общества посредством использования специальных форм и методов осуществления управленческих действий, обладающая соответствующей структурой, компетенцией, государственно-властными полномочиями и штатом государственных служащих» [10, с. 186].
С.Н. Братановский считает, что орган государственной власти является частью государственного аппарата, которая решает и осуществляет основные направления деятельности, присущие нашему государству. Также в данное определение автор закладывает факт наделения органа исполнительной власти властными полномочиями, функциями принятия правовых актов, проведения мероприятий, которые направлены на обеспечение и выполнения данных актов [13, с.53].
Если рассматривать понятие в более широком смысле, то термин
«орган исполнительной власти» обозначает организацию, учреждение, которое создается в соответствии с условиями нормативно-правовых актов
Российской Федерации для содействия в осуществлении функций исполнительной власти и наделенное для данных целей государственно- властными полномочиями. Многие авторы рассматривают органы исполнительной власти, как внешнюю форму выражения исполнительной власти.

16
Понятие органов исполнительной власти прежде всего основывается на принципе разделения властей, а значение данного понятия сочетается со свойствами исполнительной власти, потому что такие органы независимо не без причины считаются исполнительной властью, в таком случае органы исполнительной власти рассматриваются как система органов государственного управления [49 с. 686]. Понятие органа исполнительной власти многоаспектно, его можно рассматривать как один из видов органов государственной власти, либо как субъекта непосредственно исполнительной власти. Так, органы исполнительной власти выполняют отличительную по своей сути и способам государственную деятельность. Необходимо отметить, что орган исполнительной власти, это всегда орган государственного управления, однако не каждый орган государственного управления – это орган исполнительной власти. Органы исполнительной власти обладают особыми полномочиями, которые находят выражение в отдельных правовых формах. Многие правоведы включают в понятие органа исполнительной власти полномочия данных органов, например, исполнительно- распорядительные, контрольные и другие. Стоит также отметить, что органы исполнительной власти имеют право издавать нормативно-правовые акты.
Таким образом, можно подтвердить факт того, что нет единого и закрепленного законодательно понятия органа исполнительной власти, однако можно выделить наиболее общее в научной литературе понятие органа исполнительной власти. С научной точки зрения, наиболее полное определение дает Д.В. Шумков. Автор определяет орган исполнительной власти как «государственная организация, самостоятельная структурная часть системы исполнительной власти, которая выполняет основные направления деятельности государственного управления, созданная самим государством для исполнения и обеспечения законодательства Российской
Федерации, отличающаяся особой структурой, полномочиями, и штатом служащих» [52, с.10].
К наиболее значимым признакам органа государственной власти

17 можно отнести:
– является частью системы органов государственной власти;
– является государственным учреждением, то есть орган исполнительной власти создан для обеспечения исполнения законов и совместно с органами законодательной и судебной власти является частью системы органов государственной власти, обладающий определенным штатом государственных служащих;
– является внешней формой выражения исполнительной власти, рассматривая данный признак стоит отметить, что данные органы создаются для исполнения на практике своих направлений деятельности и достижения целей существования самой исполнительной власти, посредством которых осуществляется государственное управление в различных сферах общественной жизни;
– наделен полномочиями государственно- властного характера, то есть за любым из органов исполнительной власти Российской Федерации закреплен комплекс прав и обязанностей, которые устанавливаются законодательством, на примере которого орган исполнительной власти разрешает в пределах его полномочий поставленные перед ним цели. Прежде всего, отличительной чертой органов исполнительной власти является то, что они наделены полномочиями в сфере издания определенного круга правовых актов, а также осуществляют непосредственные действия, выражающиеся правоисполнительную деятельность, то есть исполнение законодательства
Российской Федерации, а также гарантия их исполнения другими субъектами
[36, с. 115];
– обладает внутренней организацией и структурой, данный признак олицетворяет факт существования в данном органе государственных служащих, которые занимают определенные государственные должности, наличие структурных подразделений, которые непосредственно выполняют задачи, возложенные на государственный орган;
– за каждым органом исполнительной власти закреплено свое

18 наименование;
– наделен административной правосубъектностью, которая возникает с момента образования данного органа власти, правосубъектность в данном случае следует рассматривать в двух аспектах, правоспособности, то есть возможности иметь права и обязанности в сфере исполнительной власти и дееспособности, то есть способность осуществлять правоспособность, приобретать и осуществлять права;
– финансирование органа исполнительной власти осуществляется за счет средств федерального бюджета или средств субъекта Российской
Федерации;
– каждый орган исполнительной власти осуществляет свою деятельность в установленном государством порядке. Например, порядок деятельности высшего органа исполнительной власти в России определяется федеральным конституционным законом [38, с. 401].
1.3 Виды органов исполнительной власти Российской Федерации
В Российской Федерации существует огромное количество органов исполнительной власти, которые различаются по месту и уровню их нахождения в системе исполнительной власти, по направленности своей деятельности, отраслям управления, по содержанию, способу образования, в связи с этим изучение вопроса о классификации данных органов имеет особое значение [7, с. 100].
С учетом критерия, который закреплен в основе классификации, принято выделять несколько видов органов исполнительной власти:
– по территориальному масштабу деятельность, иными словами, по уровню нахождения органа в системе исполнительной власти в Российской федерации.
Основу данного критерия во многом составляет федеративное устройство России. Согласно данному делению можно выделить два

19 основных вида органов исполнительной власти: федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов
Российской Федерации. Федеральные органы исполнительной власти – это органы государственной власти, которые призваны выполнять исполнительные функции государственного управления в Российской
Федерации. К числу таких органов можно отнести: Правительство РФ, федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.
Что касается органов исполнительной власти субъектов Российской
Федерации, то это органы, образованные в соответствии с законодательством
Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации, выполняющие полномочия в пределах своей компетенции и полномочия органов исполнительной власти РФ в пределах, которые установлены договорами о разграничении предметов ведения РФ и ее субъектов. В последние годы в России такие органы зачастую называют региональными органами исполнительной власти. Стоит отметить, что система органов исполнительной власти субъектов РФ входит в единую систему исполнительной власти РФ.
Для данной классификации особое значение имеет определение территориальных границ, в процессе которых какой – либо орган исполнительной власти может выполнять государственно – властные полномочия. Также, стоит сказать о территориальном отношении работы органов исполнительной власти. Федеральные органы исполнительной власти, при реализации направлений деятельности государственного управления непосредственно могут организовывать свои территориальные органы. При этом, такие территориальные органы хоть и функционируют на территории какого- либо субъекта Российской Федерации, однако нельзя относить такие органы к системе органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации, примеров территориальных органов могут являться различные инспекции или управления. Также выделяют территориально- региональные или межтерриториальные органы исполнительной власти.

20
Такое название данные органы получили, потому что их компетенция распространяется на территорию нескольких субъектов Российской
Федерации. Чаще всего это является отличительной чертой в случаях организации управления транспортом и обороны Российской Федерации.
Важным элементом в вышеупомянутом критерии является принцип федерализма, который позволяет создать единую структуру и систему органов исполнительной власти. В данной системе, органы расположены в иерархичном порядке, при соответствующей подчиненности нижестоящих органов вышестоящим. Принцип федерализма содействует развитию распределения полномочий между федеральными органами и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
– по характеру компетенции различают органы: общей, отраслевой, межотраслевой, смешанной компетенции.
К органам исполнительной власти общей компетенции относятся органы, которые реализуют свою власть на всей территории или на основной массе участков государственно – управленческой деятельности. Органы исполнительной власти общей компетенции сами проводят финансовый контроль и устанавливают проверочную работу подведомственных им органов. К числу таких органов можно отнести: Правительство РФ, правительства субъектов РФ.
К органам исполнительной власти отраслевой компетенции относятся органы, осуществляющие управление отдельными сферами или отраслями правления. Как правило, министерства и службы. В качестве примера органа исполнительной власти отраслевой компетенции можно отнести
Министерство здравоохранения, Министерство сельского хозяйства [4, с. 96].
Еще одной группой выступают органы исполнительной власти межотраслевой компетенции, то есть данные органы в соответствии со своими функциями и полномочиями реализовывают государственное управление по проблемам, имеющим межотраслевое значение: статистика, стандартизация и другие. Зачастую их называют органами функциональной