Файл: Конституционноправовой статус органов исполнительной власти Российской Федерации.pdf

67 продолжается постепенное введение новых факторов развития системы и структуры таких органов на разных уровнях. За последние десятки лет система и структура федеральных органов часто подвергалась реформированию для увеличения ее роли в совершенствовании государственной и общественной жизнедеятельности. Как подчеркивают многие юристы, нельзя утверждать об идеальности и уникальности современной структуры органов исполнительной власти, потому что у отдельно взятого элемента такой структуры нет утвержденного правового статуса. Кроме того, затрагивая функционал федеральных органов исполнительной власти стоит сказать о неоднозначности и расплывчатости, что приводит к нестабильности и дезорганизации структуры упомянутых органов.

68 экономической развитости государства.
Трудно сказать о том, что система органов исполнительной власти в
России является окончательно сложившейся и действует на постоянной основе. Данный факт прежде всего связан с проведением затянувшейся административной реформы, в результате которой происходят постоянные изменения в количественном составе органов исполнительной власти, в полномочиях и функциях данный органов. Некоторые правоведы отмечают, что нередко такие возникшие изменения нарушают конституционные нормы.
Немаловажным аспектом, создающим проблемы в законотворческом и организационном плане, является выведение местного самоуправления из области государственной власти [28, с. 57-59].
Большинство ученых выделяют две основные проблемы развития исполнительной власти в Российской Федерации. Первой, наиболее изученной проблемой является двойственность всей системы исполнительной власти. То есть все полномочия в сфере исполнительной власти разделяют между собой Президент РФ и Правительство РФ. Высший орган исполнительной власти разрешает проблемы финансирования, а глава государства несет политическую ответственность за последствия его работы.
Дуализм в системе исполнительной власти ведет к отрицательным последствиям, по мнению правоведов способствует затормаживанию в развитии исполнительной власти и разрушает механизм взаимодействия между органами государственной власти. Более того, отсутствие разделения полномочий между главой государства и Правительством РФ в области издания нормативно- правовых актов содействует появлению пробелов в праве, которые выражаются в несоответствии одних подзаконных актов другим.
Второй проблемой выделяется «противостояние» исполнительной власти в качестве высшего органа исполнительной власти с палатами
Федерального Собрания РФ. Суть проблемы скрывается в том, что обе палаты оказывают косвенное воздействие на главу государства, результатом

69 чего является политический упадок ответственности последних.
Так, например,
В.И.
Осейчук утверждает о том, что
«преимущественное право главы государства практически загораживают полномочия исполнительной, законодательной и судебной ветви власти» [42, с. 8].
Для решения подобных проблем требуется передать Президенту РФ руководство над координационной функцией в системе разделения властей.
Глава государства будет обязан следить за координацией деятельности органов исполнительной власти, такого мнения придерживается и С.А.
Авакьян, утверждая о том, что в законодательстве России требуется отразить президентскую власть как отдельную форму, либо определить положения
Президента в механизме разделения властей [1, с. 45].
В результате развития административной реформы, как было сказано ранее, существует проблема с терминологией в области конституционного права. Так, например, говоря о дальнейшем развитии правовых аспектов системы федеральных органов исполнительной власти, можно столкнуться с тем, что в нормативно- правовых актах нет закрепленного понятия органа исполнительной власти. Говоря о системе и структуре органов власти, стоит сказать о проблеме функциональных особенностей федеральных министерств, служб и агентств. Например, в законодательстве Швейцарии,
Италии, Германии закреплен термин административного ведомства, то есть органа исполнительной власти, с точки зрения функционального и организационного подхода.
Проведя анализ современного законодательства и научной литературы, можно утверждать о том, что вопросы о модернизации системы и структуры органов исполнительной власти на федеральном уровне являются наиболее актуальными. Основными выступают проблемы двойственности системы исполнительной власти и конфронтации исполнительной власти, что выражается в постоянном сдвиге координационных функций на второй план.
Очень часто можно заметить, что федеральные органы исполнительной

70 власти выполняют нехарактерные для себя функции, то есть, в положении о конкретном органе исполнительной власти закреплены одни направления деятельности, а в действительности отдельно взятый орган выполняет и
«чужие» полномочия. Причиной таких проблем является постоянно меняющаяся структура органов исполнительной власти.
Основной целью улучшения организационной структуры органов исполнительной власти на федеральном уровне будет выступать перераспределение вспомогательных функций специализирующим ведомствам, которые создавались бы при федеральных органах исполнительной власти, например, как службы во Франции. К числу таких направлений деятельности можно отнести функции технического, образовательного и сервисного характера. Реорганизация некоторого числа органов положительно скажется на участии в реализации властных полномочий и оказанию услуг государственного характера.
В 2004 году произошло значительное изменение в правовом статусе федеральных органов исполнительной власти, что повлияло на их структуру.
Результатом этого стало огромное количество федеральных органов исполнительной власти, около 80 государственных органов, которые выполняют свыше 5000 основных направлений деятельности [59]. После начала развития новой системы федерального аппарата исполнительной власти возникли новые неопределенности, авторы научных публикаций по данному поводу акцентируют внимание на трёхуровневой системе, поскольку ставят все уровни под сомнение.
Так, например, М.А. Краснов утверждает о проблеме смешения критериев разделения и форм реализации основных направлений деятельности, то есть разделение органов исполнительной власти на федеральном уровне поставлена под подозрения из-за огромного количества исключений [35, с. 88-90]. Образцом выступает возобновление в 2007 году государственных комитетов, однако 2008 году они снова были преобразованы. При этом, как отмечалось ранее, при упразднении органа

71 функции передаются другому органу исполнительной власти, что существенным образом влияет на его деятельность и увеличивает нагрузку.
Стоит также обратить внимание на тот факт, что все разработанные нормативно- правовые акты созданы для укрепления и создания стабильности и устойчивости структуры федеральных органов исполнительной власти, во избежание слишком большого числа обращений к затруднительной процедуре изменения в существующее законодательство
[14, с. 18-20].
Конституционный суд Российской Федерации еще в 1999 году признал право устанавливать систему таких органов за главой государства, однако до сегодняшнего дня этот вопрос является актуальным и не решенным до конца
[45].
Решением данной совокупности проблем будет выступать принятие
Федерального закона «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». В научной литературе многие авторы поддерживают такую идею и выступают за принятие такого закона как можно скорее. Принятие такого нормативно-правового акта, прежде всего будет обладать большей юридической силой, чем предыдущие указы
Президента РФ, а также это сподвигнет реформированию функциональных особенностей органов исполнительной власти на федеральном уровне.
Однако это не единственное решение данной проблемы, необходимо также задуматься о проблемах и перспективах развития нормативно-правовой базы о правовом статусе отдельных органов исполнительной власти.
Наиболее актуальной и массовой проблемой в России конечно же выступает проблема разрастания коррупции и бюрократизма. Рассматривая коррупцию в исполнительной власти, можно назвать несколько факторов, которые способствуют ее развитию.
Во- первых, способствует разрастанию коррупции слишком громоздкая структура органов исполнительной власти. Деятельность органов исполнительной власти в большей степени по сравнению с другими органами

72 власти подвержена коррупции, так как органы исполнительной власти реализуют функции по управлению материальными, техническими, финансовыми и экономическими ресурсами. Многие авторы подчеркивали в своих работах тот факт, что в структуре федеральных органов исполнительной власти нет такого органа, который следил бы за уровнем, состоянием и предотвращением преступлений коррупционной направленности. Конечно, в большинстве случаев на сегодняшний день значительную роль в аспектах противодействия коррупции является взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с правоохранительными органами. Однако правоохранительные органы занимаются не только расследованием коррупционных преступлений, именно поэтому их работа в данной сфере носит не столь результативный характер. Прежде всего это можно охарактеризовать тем, что в правоохранительных органах не хватает квалифицированных специалистов, которые понимают сущность коррупционных деяний. Как показывает практика многих лет, уровень коррупции пусть и небольшими темпами, но все же увеличивается, в то же время правоохранительные органы не могут полноценно справиться с этой проблемой, поэтому многие авторы утверждают о создании специализированного органа исполнительной власти по борьбе с коррупцией, что поспособствует уменьшению функциональной нагрузки на другие органы власти. На данный момент в структуру входит большое количество органов исполнительной власти, что создает значительную трудность для правоохранительных органов в борьбе с коррупцией.
Во- вторых, огромное количество законов и принятых на их основе подзаконных актов, способствует разрастанию бюрократии и коррупции. В качестве подтверждения можно привести слова древнегреческого историка
Публия Тацита, который утверждал: «Чем больше в государстве коррупции, тем больше законов». В России постоянно умножается число нормативно правовых актов, связанных с исполнительной властью и не только. Однако

73 это не всегда влечет за собой положительные последствия. В связи с тем, что увеличивается число нормативно- правовых актов, параллельно увеличивается и число граждан, которые не успевают ознакомиться с вновь появившейся законодательной базой, что приводит к правовой неграмотности населения. Правовая неграмотность населения является одной из основополагающих причин разрастания. бюрократии и коррупции. А.В.
Малько в своих работах повествует о том, что «с каждым годом увеличиваются потоки юридической информации, которая не всегда структурирована и согласованна», именно поэтому требуется повышение качества законодательного регулирования на региональном и федеральном уровне осуществления исполнительной власти и создание условий для устранения пробелов в системе законодательных актов, затрагивающих органы исполнительной власти, исполнительную власть в целом [34, с. 25].
Вопрос о количественном составе Правительства Российской
Федерации и иных органов исполнительной власти по сегодняшний день является наиболее актуальным и проблемным. Рассматривая персональный состав Правительства РФ, можно утверждать о том, что у председателя
Правительства десять заместителей, при этом большинство иностранных государств такого себе не позволяет. В то же время в состав Правительства
РФ входит двадцать один федеральный министр, что тоже является довольно таки большим числом. К примеру, в Финляндии Государственный совет состоит из премьер-министра и не более чем 19 министров, в Германии в состав Правительства входят: Федеральный канцлер, вице канцлер (министр финансов), и 14 министров. В Правительстве РФ работает свыше 170 заместителей федеральных министров, с течением времени их число постоянно увеличивается, что на взгляд многих ученых-юристов негативно скажется в дальнейшем на развитии исполнительной власти в целом.
Например, глава Минэкономразвития может иметь до 14 заместителей, в
Минфине 12 заместителей, проводя сравнительный анализ, можно смело говорить, что это очень большое число, к примеру, в США всего лишь 3

74 заместителя в Минфине. При избыточном числе заместителей контроль и организация деятельности органа не носит столь эффективного характера, однако при их «дефиците» основной руководитель просто не успевает принимать организационные решения.
Хотя, в 2020 году актуальность данной проблемы вышла на действительно высокий уровень, и Михаил Мишустин подписал соответствующий нормативно- правовой акт, который ограничит максимальное число заместителей руководителей федеральных органов. Уже с 1 января 2021 года 45 министерств и ведомств сократят количественный штат, в результате таких изменений планируется сократить около 40 заместителей. Например, в Минфине станет на 2 заместителя меньше, в
Министерстве строительства и ЖКХ всего планируется 5 заместителей.
Большинство политологов считают, что такие изменения в результате оптимизируют структуру и штат работников органов исполнительной власти, при этом финансовые средства и бюджетные ассигнования, которые получали соответствующие заместители, после сокращения удержатся в определенных органах исполнительной власти в целях модернизации структуры материального стимулирования служащих.
Существует и ряд других проблем, связанных с выполнением исполнительно-распорядительных функций в государстве, например, обширной выступает проблема отсутствия единства исполнительной власти в государственной системе. Для решения данных вопросов требуется разработка комплекса мер, которые будут подталкивать к повышению прозрачности и эффективности системы государственного управления.
В конечном счете, стоит сказать о важности решения проблемы развития органов исполнительной власти Российской Федерации, потому что это будет создавать устойчивость процесса развития и обеспечения их полномочий, а также потребность в скором времени решения значимых вопросов, касающихся компетенции упомянутых органов и увеличения функционала в экономической, политической областях общественной жизни.