Файл: России теоретические и правовые основы.pdf

31
Согласно документов ООН по устойчивому развитию городов, устойчивым является город: «в котором достижения в общественном, экономическом и физическом развитии постоянны; который постоянно обеспечен природными ресурсами и поддерживает длительную безопасность жителей, в том числе и от природных катастроф»
39
Устойчивое развитие города, по мнению Н. Давыдовой и О. Тимофеевой, должно базироваться на нескольких аспектах:
«- во-первых, гарантировать способность муниципального образования к саморазвитию и прогрессу, путем создания благоприятных условий для устойчивого роста производства, создания условий для активизации предпринимательской деятельности и инвестиционного климата;
- во-вторых, рациональное использование природных ресурсов при обеспечении экологического баланса на территории муниципалитета;
- в-третьих, стабильное воспроизводство общественных благ и повышение качества жизни всех жителей города»
40
Исходя из этого в качестве цель стратегии устойчивого развития муниципалитета может быть выражена в формировании условий, при которых обеспечивается эффективное и поступательное социально-экономическое развитие муниципального образования путем повышения качества жизни и удовлетворения потребностей граждан, установления прочной взаимосвязи между отраслями муниципального хозяйства, а также привлечения внешних инвестиций. Стратегическое планирование в данном разрезе становится эффективным инструментом, который обеспечивает взаимодействие органов местного самоуправления, граждан и бизнес-структур.
39
Повестка дня на XXI век. Принята на Международной конференции ООН по окружающей среде и развитию (г. Рио-де-Жанейро, 1992 г.) // режим доступа: www.un.org/russian/conferen/wssd/agenda21/index.htm (дата обращения 25.10.2017).; Повестка дня ХАБИТАТ.
Принята на Международной конференции ООН по устойчивому развитию населенных пунктов ХАБИТАТ
II (г. Стамбул, 1996 г.) // режим доступа:www.un.org/russian/conferen/habitat/habagend.htm (дата обращения
25.10.2017).
40
Давыдова Н., Тимофеева О. Устойчивое развитие города. Вопросы разработки стратегии //
Муниципальная экономика — 2014. — № 4. — С.18–23.

32
Важным аспектом формирования стратегии развития муниципального образования является ориентация не только на «внутреннего» потребителя
(локального сообщества), но и учет интересов внешних субъектов, к числу которых относятся органы публичной власти федерального и регионального уровней, экономические субъекты, население других территорий.
План стратегического развития муниципального образования, на основе прогноза тенденций развития, включает в себя ряд целевых программ, по ряду направлений развития: экономическое, социальное, градостроительное, экологическое.
Деятельность органов местного самоуправления по разработке и реализации стратегического плана развития включает несколько этапов, которые взаимоувязаны между собой:
1. Формулировка и определение общего видения, основных ориентиров развития территории и стратегических установок устойчивого развития муниципального образования.
2. Стратегический анализ внутренней и внешней среды муниципального образования, выявление возможностей и ограничений
41 3. Конкретизация целей и задач развития муниципалитета, закрепление приоритетов развития в муниципальных правовых актах, разработка комплексной программы развития, которая включает в себя ведомственные и целевые программы.
4. Организация исполнения решений, получение результатов, учет и контроль решений и результатов, оценка деятельности систем управления по достижению результата, при необходимости внесение изменений в стратегический план и (или) методы его реализации.»
42
Деятельность органов местного самоуправления по разработке и принятию документов стратегического планирования развития муниципального
41
Жилкин С.Ф. Формирование системы стратегического планирования комплексного развития города: научные основы // Вестник СамГУ. — 2016. — № 8(48). — С.60–73.
42
Закиров И.Д. Тажитдинов И.А., Казаков В.В. Формирование стратегии развития и оценка эффективности деятельности муниципальных образований // Вестн. Томского госуд. ун-та. — 2009. — № 323. — С. 254–
259.

33 образования предусматривает получение согласия местного сообщества
(легитимацию) плановых документов.
Легитимация планов и программ развития муниципального образования может осуществляться способами, предусмотренными положениями
Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
43
В частности процесс легитимации может быть осуществлен за счет таких форм участия граждан в местном самоуправлении, как: местный референдум, сход граждан, собрание и конференция граждан, опрос граждан, публичные слушания.
Открытость обсуждения планов развития может быть обеспечена предоставлением информации о результатах использования указанных форм гражданского участив местных средствах массовой информации, в том числе на официальных сайтах органов местного самоуправления.
Особое значение, с точки зрения организационных основ реализации и правовой силы решений имеют такие формы обсуждения документов стратегического развития муниципального образования как публичные слушания и местный референдум, обеспечивающие наибольшую степень легитимации решений, в случае их поддержки. При этом стоит подчеркнуть, что решения, принятые в рамках референдума, подлежат обязательному исполнению на территории муниципального образования
44
Рассмотрение и обсуждение проектов планов и программ развития муниципалитета предусматривает обязательное проведение публичных слушаний, по вопросам содержания этих документов. Публичные слушания позволяют расширить круг участников в рамках обсуждения стратегических документов, зафиксировать позиции граждан и организаций, которые в дальнейшем могут быть учтены органами местного самоуправления при подготовке окончательного варианта стратегических документов.
43
Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст.ст. 22, 25, 28, 29, 30, 31.
44
Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст. 22, ч. 7

34
Придание принятым документам юридической силы осуществляется путем принятия соответствующих муниципальных правовых актов, уполномоченными должностными лицами и органами местного самоуправления. При этом, к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования отнесены полномочия по принятию планов и программ развития муниципального образования
45
Задача стратегического управления - привести к росту потенциала муниципального образования, обеспечить интеграцию усилий всех заинтересованных субъектов МО, привлечь инвестиции в город и обеспечить его конкурентными преимуществами на региональном, федеральном и международном уровнях, а также реально изменить в лучшую сторону уровень и качество жизни населения. Перспектива устойчивого развития муниципального образования значительно более реальна, если в наличии несколько вариантов сценариев и постоянно корректируемой стратегии развития территории, учитывающей изменения внешних условий, в том числе макроэкономических, политических, экологических и других факторов.

35 планомерное привлечение имеющихся ресурсов в целях развития российских регионов не содействовал формированию сбалансированного подхода в воспроизводстве территорий. Провозглашая в качестве одной из задач федеральных и региональных органов власти формирование прогнозов социально-экономического развития, разработку программ развития, увязанных по срокам и ресурсам, федеральный закон не предусматривал реального механизма осуществления этой деятельности.
Принятие в июне 2014 г. закона «О стратегическом планировании в
Российской Федерации»
47
было направленно на внедрение в государственное и муниципальное управление принципов стратегического планирования.
Впервые на федеральном уровне в рамках правового регулирования были определены единые требования к системе стратегического планирования развитием социально-экономической сферы на всех уровнях публичной власти
48
. Определение подходов и принципов к системе стратегического планирования, на основе сложившихся социальных и экономических условий, с учетом взаимосвязи документов и их иерархичности, в долгосрочной перспективе ориентировано на создание условий для эффективного я развития субъектов и муниципальных образований Российской Федерации
49
Принятие нового федерального закона во многом предопределялось экономическими условиями развития России в условиях мирового экономического кризиса, начиная с 2008 г.
50
. По мнению Ю. Б. Винслава, предпосылкой принятия нового закона, посвященного стратегическому
47
О стратегическом планировании в Российской Федерации: федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ
(ред. от 30.10.2017) // Собрание законодательства. - № 26 (часть I). - Ст. 3378.
48
Тихонов Д. В. Региональные аспекты реализации 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской
Федерации»: тезисы доклада / Д. В. Тихонов // XIII Общероссийский форум «Стратегическое планирование в регионах и городах России: обновление стратегий, обновление смыслов». Санкт-Петербург, 27-28 октября
2014 г. — режим доступа: http://2014.forumstrategov.ru/upload/documents/Tikhonov.pdf (дата обращения
12.09.2017)
49
Самаруха В. И. Роль финансов в модернизации экономики страны // Известия Иркутской государственной экономической академии (Байкальский государственный университет экономики и права). — 2014. — № 6.
— режим доступа: http://brj-bguep.ru/reader/article.aspx?id=19813 (дата обращения 3.06.2017)
50
Петров И. В. Закон о стратегическом планировании: согласованность государственного и муниципального стратегического планирования: тезисы доклада // XIII Общероссийский форум «Стратегическое планирование в регионах и городах России: обновление стратегий, обновление смыслов». Санкт-Петербург,
27-28 октября 2014 г. — режим доступа: http://2014.forumstrategov.ru/upload/documents/Petrov_1.10.pdf. (дата обращения 12.09.2017)

36 планированию стала «ситуация разработки никак не связанных между собой документов с различными целями, которые носили скорее декларативный характер…стратегические документы на практике не позволяли сконцентрировать ресурсы в рамках государственных инновационно- промышленных приоритетов. Распыление средств маскировало реальное решение существующих проблем»
51
Наличие в субъектах РФ самостоятельных, и по преимуществу не связанных между собой, стратегии пространственного развития, схем размещения производительных сил, инвестиционной стратегии, зачастую не предусматривало их взаимосвязь в рамках единой стратегии развития субъекта
РФ. По справедливому замечанию О.О. Смирнова «указанная ситуация не является правильной, поскольку все эти элементы должны сосуществовать в виде взаимоувязанных частей»
52
По мнению С. Ю. Глазьева «стратегии развития для России должны одновременно объединять стратегию лидерства в направлениях, по которым имеется большой научный задел, а также стратегию «наверстывания» во всех других сферах». Для реализации этого «набора» стратегий, по его мнению, необходимо активизировать усилия органов публичной власти ориентированных направлена на:
«- сформирование системы стратегического планирования, которая ориентирована на выявление перспективных направлений экономического развития и осуществление деятельности по их поддержке;
- создание макроэкономических условий для ускоренного роста следующего технологического уклада;
- модернизацию экономики на основе нового технологического уклада, стимулировании активности в сфере инноваций и инвестиций;
51
Винслав Ю. Б. Стратегическое макропланирование и национальная промышленная политика: содержательны ли официальные законопроекты? // Российский экономический журнал. — 2014. — № 3. —
С. 5-6.
52
Смирнова О. О. Актуальные вопросы государственного планирования или первые действия «на старте» за полгода после вступления в силу закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» // МИР
(Модернизация. Инновации. Развитие). — 2015. — Т. 6, № 1 (21). — С. 57.

37
- развитие «предпринимательского духа и инвестиционной активности на базе освоения новых технологий;
- расширении воспроизводства интеллектуального потенциала и человеческого капитала»
53
Как полагает В. В. Окрепилов «взвешенный подход к стратегическому планированию приобретает особое значение в процессе управления региональным развитием в силу масштабов планирования, которое затрагивает интересы огромного количества людей»
54
Современные условия развития социально-экономических систем, обусловленных условиями экономического кризиса, выводят стратегическое планирование на первый план. Преодоление кризисных условий развития может быть осуществлено за счет ускорения темпов экономического развития, на основе расширения внедрения инноваций, обеспечивающих качество и конкурентоспособность услуг и продукции. Повышение эффективности стратегического планирования предусматривает « необходимость внедрения механизмов долгосрочного планирования»
55
на территории муниципальных образований РФ. Деятельность органов публичного управления в этой связи требует преодоления ряда проблем регионального и муниципального управления:
«- преобладания на всех уровнях публичного управления «ручного управления»;
- нехватки квалифицированных кадров;
- обеспечения согласованности между уровнями публичной власти;
53
Глазьев С. Ю. Снова к альтернативной системе мер государственной политики модернизации и развития отечественной экономики // Российский экономический журнал. — 2013. — № 3. — С. 10.
54
Окрепилов В. В. Роль экономики качества в стратегическом планировании: тезисы доклада // XIII
Общероссийский форум «Стратегическое планирование в регионах и городах России: обновление стратегий, обновление смыслов». Санкт-Петербург, 27-28 октября 2014 г. — режим доступа: http://2014.forumstrategov.ru/upload/documents/ Okrepilov.pdf. (дата обращения 10.10.2017)
55
Окрепилов В. В. Роль экономики качества в стратегическом планировании: тезисы доклада // XIII
Общероссийский форум «Стратегическое планирование в регионах и городах России: обновление стратегий, обновление смыслов». Санкт-Петербург, 27-28 октября 2014 г. — режим доступа: http://2014.forumstrategov.ru/upload/documents/ Okrepilov.pdf. (дата обращения 10.10.2017)

38
- формирование унифицированной методологии разработки стратегий развития территорий;
- повышения инвестиционной привлекательности муниципальных образований»
56
Приоритетная цель закона «О стратегическом планировании в Российской
Федерации» заключается в формировании правовой основы для системы стратегического планирования по приоритетным направлениям обеспечения безопасности РФ - экономической, социальной, национальной. Реализация поставленной цели может быть осуществлена за счет:
- увеличения периода планирования и прогнозирования от 3-х летнего цикла (бюджетный период) до уровня среднесрочного (3-6 лет) и долгосрочного (более 6 лет) с учетом решения взаимосвязанных задач;
- уточнения полномочий участников стратегического планирования, установления иерархии и содержания стратегических документов;
- создания федеральной информационной системы стратегического планирования.
При этом, как отмечают некоторые авторы, «законодательно определённый среднесрочный горизонт планирования до 6 лет и долгосрочный
- более 6 лет», не соотносится с со сложившейся практикой стратегического планирования, когда «многие процессы социального и экономического развития (создание новых производств, строительство инфраструктурных объектов, формирование поколений молодежи и т. д.) часто уходят далеко за 6- летний, 12-летний и более продолжительные периоды»
57
Кроме того, в практике деятельности органов местного самоуправления традиционные этапы стратегического планирования: целеполагание, прогнозирование, планирование и программирование, могут меняться местами.
56
Кузнецова О.П. Региональные аспекты реализации федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» // Известия Иркутской государственной экономической академии. 2015. Т. 25. - № 5. - С 759.
57
Ускова Т. В. Закон о стратегическом планировании в Российской Федерации: достоинства и нерешенные вопросы (экспертная оценка) // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. —
2014. — № 4 (34). — С. 65-66.

39
Так первые два этапа – целеполагание и прогнозирование - на практике меняют местами, поскольку «предсказание, видение будущего», служит основанием для определения целей и приоритетов социально-экономического развития муниципалитета.
Возможность самостоятельного определения на региональном и муниципальном уровнях управления периодов действия документов стратегического планирования, что предусмотрено положениями федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации»
58
может усложнить «увязку» документов различного уровня и анализ хода реализации этих документов. В этой связи полагаем, что целесообразным будет установление единых сроков действия документов стратегического планирования на всех уровнях.
Особое значение стратегического планирования обусловлено тем, что планирование действий может противостоять хаотически возникающим и усложняющимся угрозам и вызовам, тем самым противостоять влиянию результатов краткосрочного управления.
Достижение стратегических целей социально-экономического развития базируется на использовании механизмов мониторинга и контроля достижения поставленных целей. К обязательным составляющим процесса мониторинга и контроля отнесены «оценка влияния внешних и внутренних условий на фактический и плановый результат и подготовка предложений, направленных на повышение эффективности стратегического планирования»
59
При этом, как отмечает В. А Цыбатов деятельность органов публичной власти при принятии управленческих решений может быть осложнена
«отсутствием апробированных программных и методических средств,
58
О стратегическом планировании в Российской Федерации: федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ
(ред. от 30.10.2017) // Собрание законодательства. - № 26 (часть I). - Ст. 3378.
59
Цыбатов В. А. Ситуационное прогнозирование и стратегическое планирование социально-экономического развития региона. Инструменты оперативного принятия решений в условиях жестких ограничений и внешних санкций: тезисы доклада / В. А. Цыбатов, М. А. Ходимчук // XIII Общероссийский форум
«Стратегическое планирование в регионах и городах России: обновление стратегий, обновление смыслов».
Санкт-Петербург, 27-28 октября 2014 г. — режим доступа: http://2014.forumstrategov.ru/upload/documents/Khodimchuk,Tsibatov.pdf. (дата обращения 12.09.2017)