Файл: Совершенствование государственного и муниципального управления.pdf

26 тельства по достижению фиксируются в показателях эффективности деятельно- сти. Внедрение управленияпо результатам и системы оценки эффективности вы- полняет ряд функций в контексте организационного развития.
– Оценка эффективности повышает прозрачность и может играть важную роль в процессах отчетности. Прозрачность сама по себе является весьма цен- ным качеством. Нередко при ее отсутствии и закрытости деятельности органов власти развивается бюрократизм, внимание уделяется непродуктивным про- цессам. Внедрение процедур оценки эффективности и результативности может улучшить качество внутренней политики и системы принятия решений, как на организационном, так и индивидуальных уровнях.
– Используя систему оценки эффективности для «самообучения», управле- ния компетенциями орган власти делает шаг в сторону организационного разви- тия.
– Система оценки эффективности деятельности связана с системой оценки персонала и управлением человеческими ресурсами в органах власти, позволя- ет более четко выделить связь между результатами деятельности служащего и системой оплаты. Различные показатели возможно применять при различных процедурах оценки профессиональной служебной деятельности, например, при текущей работе логичнее акцентировать внимание на показателях процессов и непосредственных результатов, а при проведении процедуры аттестации – на показателях эффекта, так как для их достижения требуется определенный вре- менной лаг.
– Поощрение или штрафные санкции. Оценка может сопровождаться поощ- рением за высокое качество работы или – в случае недостаточной эффектив- ности – применением штрафных санкций. И поощрение и штрафные санк- ции обычно носят финансовый характер, но могут иметь и не материальный, например, в качестве поощрения – возможность быстрого карьерного развития.
Система оценки эффективности является хорошим стимулом для совершен- ствования внешней отчетности: организация, внедряющая подобную систему, должна иметь прозрачный процесс разработки целей и механизм достижения ре- зультата. Проблема состоит в том, что результаты деятельности органов власти не всегда поддаются оценке вследствие полуфункциональности их деятельности: трудно оценить эффективность работы, когда она является результатом совмест- ной деятельности; а также, когда между действием и результатом существует значительный временной период.
Еще одним аспектом рассматриваемого направления реформирования являет- ся имидж государственного служащего.
В средствах массовой информации редко выделяются проблемы имиджа именно государственного служащего, хотя нередко анализируются вопросы имиджа политиков прошлого и современности. Даже опытные представители
СМИ ошибочно относят к государственной службе все виды деятельности, ко- торые не являются бизнесом. Например, 7 декабря 2012 г. состоялось интервью с председателем Правительства РФ Д.А. Медведевым, фрагмент которого ярко иллюстрирует сложившуюся ситуацию:

27
«Д. Медведев: … мы то с вами понимаем, что помимо коррупции со стороны чиновников есть бытовая коррупция, масштабы которой огромны и которая, кстати, в этом смысле не менее страшна, чем коррупция должностных лиц, по- тому что в этих действиях участвует значительная часть людей, которая готова платить взятки за элементарные вещи.
М. Максимовская: Так тем же чиновникам и платят.
Д. Медведев: Чиновникам и не только чиновникам.
А. Пивоваров: Гаишникам.
М. Максимовская: Гаишникам.
Д. Медведев: Когда взятки платятся, простите, и врачам, и учителям...
М. Максимовская: Госслужащим.
Д. Медведев: Это не служащие. Когда деньги приносят в учебные заведения или в лечебные заведения… Это не государственная служба, это бюджетные ор- ганизации, там работают в принципе обычные люди, но на этом построена си- стема взаимоотношений»
26
Защищая интересы правового социального государства, государственная служба должна повернуться лицом к решению социальных проблем граждан- ского общества, видеть человека с его потребностями и интересами.
В программе «Реформирование и развитие системы государственной службы
Российской Федерации (2009 - 2013 годы)»
27
определены приоритеты развития государственной службы: «Современная государственная служба должна быть открытой, конкурентоспособной и престижной, ориентированной на результа- тивную деятельность государственных служащих по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, должна активно взаимодействовать с ин- ститутами гражданского общества».
За последнее 10-летие тематика совершенствования государственного управ- ления по сложившейся практике и особенностям правового регулирования раз- бивалась на несколько базовых блоков – административная реформа, реформа государственной службы, электронное правительство и бюджетная реформа.
Однако содержательное пересечение указанных реформ по составу мероприя- тий, подходам и идеологии все в большей степени диктует необходимость кон- солидации усилий и синхронизации мероприятий, а не проведение частных ре- форм. Объектом реформирования становится весь государственный сектор со всеми его компонентами – государственной службой, финансами, системой управления и информационными ресурсами.
Так, например, реализация Концепции административной реформы в Россий- ской Федерации в 2006-2010 годах, одобренной распоряжением Правительства
Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р, позволила довольно чет- ко проиллюстрировать зависимость успеха и неудач административной рефор- мы от развития государственной службы.
26
«Разговор с Дмитрием Медведевым». Интервью пяти телеканалам 07.12.2012 г. Интернет-портал
Правительства РФ http://government.ru/docs/21790/
27
Указ Президента РФ от 10.03.2009 № 261 (ред. от 10.08.2012) «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)».

28
Административная реформа в Российской Федерации, проведенная в 2006 -
2010 годах, была направлена на достижение следующих целей:

повышение качества и доступности государственных услуг;

ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного госу- дарственного регулирования;

повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.
И если в сфере организации предоставления государственных и муниципаль- ных услуг произошли положительные изменения
28
, то в отношении третьей це- ли таких выводов сделать пока нельзя.
Другое взаимосвязанное направление институциональных реформ государ- ственного управления связано с развитием электронного правительства. В це- лях формирования информационного общества распоряжением Правительства
Российской Федерации от 20 октября 2010 г. № 1815-р утверждена государ- ственная программа Российской Федерации «Информационное общество (2011
- 2020 годы)»
29
, определившая ряд приоритетных направлений.
Продолжение изменений в сфере государственного управления отражено в очередном этапе административной реформы
30
, направленной на решение задач по следующим направлениям:
1. реализация общесистемных мер снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг;
2. оптимизация механизмов осуществления функций органов исполнитель- ной власти и органов местного самоуправления;
3. совершенствование разрешительной и контрольно-надзорной деятельности в различных сферах общественных отношений.
Количественные и качественные показатели, которые могут быть применены к государственной службе, обязательно должны быть сопряжены с теми целями и задачами, с объемом функций, которые возложены на государственную служ- бу. Так как служба является механизмом реализации государственных полномо- чий, то в первую очередь необходимо выявить: какие цели ставят перед собой государственные органы для достижения более масштабных целей государ- ственного управления; какие задачи государственные органы должны реализо- вывать сами, а какие могут быть переданы; какой кадровый потенциал необхо- дим для решения задач.
В аналитическом докладе Совета Федерации Федерального Собрания РФ
31
говорится о цели государственного управления, направленной на повышение качества жизни населения. И эта цель должна стать определяющей для выра-
28
Портал административной реформы. Совершенствование государственного управления. http://ar.gov.ru/
29
Распоряжение Правительства РФ от 20.10.2010 № 1815-р (ред. от 15.08.2012) «О государственной программе
Российской Федерации «Информационное общество (2011 - 2020 годы)».
30
Распоряжение Правительства РФ от 10.06.2011 № 1021-р (ред. от 28.08.2012) «Об утверждении Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на
2011 - 2013 годы и Плана мероприятий по реализации указанной Концепции».
31
Современные задачи политического, социального и экономического развития Российского государства
(материалы заседания Научно-экспертного совета при Председателе Совета Федерации) // Аналитический
Вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. 2012. № 31 (474). http://council.gov.ru/inf_sl/bulletin/item/430

29 ботки государственной политики, для определения целей деятельности государ- ственных органов.
В Стратегии инновационного развития России определено, что «Россия ста- вит перед собой амбициозные, но достижимые цели долгосрочного развития, заключающиеся в обеспечении высокого уровня благосостояния населения и закреплении геополитической роли страны как одного из лидеров, определяю- щих мировую политическую повестку дня. Единственным возможным спосо- бом достижения этих целей является переход экономики на инновационную со- циально ориентированную модель развития»
32
Государство присутствует в экономике и обществе в нескольких формах. Во- первых, как собственник имущества. Во-вторых, аккумулируя и распределяя через бюджет расширенного правительства средства, направляемые на решение различных социально-экономических задач. В-третьих, определяя на основе нормативных правовых актов и механизмов их реализации права и формируя правила хозяйственной деятельности и поведения граждан.
При разработке «Стратегии 2020» рабочими группами определялись возмож- ные траектории развития государственного управления и сфер государственно- го присутствия. Определение порядка исполнения государством полномочий по распределению прав и регулированию хозяйственной деятельности, с учетом минимизации внешних негативных эффектов и расходов на государственное управление
33
, влияет на структуру и количественный состав государственной службы: ведь чем меньше сфер государственного регулирования, тем меньшими человеческими ресурсами достигается цель.
Следующее направление реформирования «Внедрение на государственной службе эффективных технологий и современных методов кадровой работы» ре- ализуется, в основном, посредством «доводки» технологических и методиче- ских вопросов кадровых технологий. Вопросы более широкого горизонта: ка- кими характеристиками (компетенции, морально-этические качества) должен обладать гражданский служащий? Какое количество служащих необходимо для эффективного выполнения функций государственных органов? В зависимости от каких факторов возможно кадровое планировании для органов власти и пла- нирование устойчивого карьерного роста государственных служащих? – оста- ются без внятного ответа при отсутствии планов деятельности государственных органов и измеримых ожидаемых результатов. Формирование профессиональ- ной государственной службы требует совершенствования системы подготовки кадров и дополнительного профессионального образования государственных служащих. Но и здесь необходимо комплексное представление о результате обучения и практическом применении полученных знаний, навыков и умений, отвечающих реальным потребностям государственной службы. Программы до- полнительного профессионального образования государственных служащих необходимо формировать с учетом программ государственных органов по про- фессиональному развитию государственных служащих.
32
Распоряжение Правительства РФ от 08.12.2011 № 2227-р «Об утверждении Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года».
33
Официальный сайт экспертных групп по обновлению «Стратегии – 2020» http://strategy2020.rian.ru/g14/

30
Одной из апробированных кадровых технологий является формирование и развитие кадрового резерва. Кадровый резерв, в соответствии с законом
34
имеет несколько уровней и источников формирования: федеральный кадровый резерв, кадровый резерв субъекта Российской Федерации, кадровый резерв федераль- ного государственного органа и кадровый резерв государственного органа субъ- екта Российской Федерации. Федеральный кадровый резерв формируется феде- ральным государственным органом по управлению государственной службой для замещения должностей федеральной гражданской службы высшей, главной и ведущей групп в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации.
Кадровый резерв субъекта Российской Федерации формируется государствен- ным органом по управлению государственной службой субъекта Российской
Федерации для замещения должностей гражданской службы субъекта Россий- ской Федерации высшей, главной и ведущей групп из гражданских служащих
(граждан), включенных в кадровые резервы государственных органов субъекта
Российской Федерации. Кадровый резерв федерального государственного орга- на и кадровый резерв государственного органа субъекта Российской Федерации формируются соответствующим представителем нанимателя.
Положение о кадровом резерве на федеральной гражданской службе, уста- навливающее порядок формирования федерального кадрового резерва и кадро- вого резерва федерального государственного органа и работы с ними, должно быть утверждено нормативным правовым актом Президента Российской Феде- рации, но пока не принято. В субъектах Российской Федерации собственные положения о кадровом резерве приняты. Однако полноценного кадрового ре- зерва, доступ к которому имели бы все представители нанимателя, пока не су- ществует. Фрагментация информации о кадровых резервах затрудняет подбор максимально соответствующего квалификационным требованиям персонала, а для лиц, включенных в кадровый резерв – ограничивает возможности получе- ния информации о подходящих вакансиях.
Закон
35
обязывает все органы государственной власти и органы местного са- моуправления размещать информацию об имеющихся вакансиях на федераль- ном портале государственной службы и управленческих кадров
36
Целью являет- ся привлечение на государственную гражданскую службу «лучших из лучших»
- мотивированных и целеустремленных профессионалов из разных сфер обще- ственной жизни. Сейчас Портал выполняет роль единого государственного ин- формационного ресурса и содержит актуальную информацию о порядке по- ступления и прохождения государственной гражданской службы. Также Портал является единой базой вакансий государственной гражданской службы государ- ственных органов, расположенных на всей территории Российской Федерации и муниципальной службы.
34
Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ (ред. от 08.06.2015) «О государственной гражданской службе
Российской Федерации».
35
Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».
36
http://gossluzhba.gov.ru/