Файл: Герменевтика правовой природы государственно служебных отношений.docx

3) правовой статус государственного служащего, занимающего государственную должность государственной службы содержит обязанность государства перед личностью, т. е. признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина являются обязанностью государственных служащих;

4) особый характер служебной деятельности определяет и сам процесс службы ("труд служащих").

Используя в своих рассуждениях принятые судебные решения по конкретным делам, С. Поляков приходит к справедливому выводу о том, что приоритета норм трудового права над нормами о государственной службе быть не может, так как у них не совпадает предмет регулирования и они действуют в разных сферах⁶; государственная служба и трудовые правоотношения представляют собой различные сферы правового регулирования, поэтому в правоприменительной государственно-служебной практике выбор надлежащих норм права должен определяться в зависимости от соответствующего вида правоотношений (служебных или трудовых отношений)⁷.

Современные правовые реалии таковы, что новые законодательные и другие нормативные акты о государственной службе устанавливают множество положений, которые также содержатся и в трудовом законодательстве. Например, Положение о прохождении службы в органах налоговой полиции РФ (от 20 мая 1993 г.) включает практически все традиционно относимые к трудовому праву нормативные положения: прием на службу; контракт о службе в органах налоговой полиции; аттестацию; перевод сотрудника налоговой полиции на службу в другую местность; служебную дисциплину и наложение дисциплинарных взысканий; внутренний распорядок в органах налоговой полиции; продолжительность рабочего времени и отпуска; основания для увольнения со службы; выплаты и льготы увольняемым сотрудникам и т. д. В ст. 31 указанного Положения законодатель закрепляет, что на сотрудников налоговой полиции распространяются установленные законодательством о труде положения, например, о продолжительности рабочего времени (ст. 31). Пункт 1 ст. 11 ФЗ "О статусе военнослужащих" определяет, что общая продолжительность еженедельного служебного времени военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, как правило, не должна превышать нормальную продолжительность еженедельного рабочего времени

---

, установленную федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ.

Вопрос о запретах и правоограничениях для государственных служащих является также одним из важнейших признаков, отделяющих правовой статус государственных служащих от служащих организаций частного сектора. Это устанавливается во всех развитых в правовом и экономическом отношении странах. В посткоммунистических государствах также проявляются тенденции установления подобного правопорядка в данной сфере. Например, в Словакии принят закон о государственной службе. Другой закон, "О конфликте интересов", устанавливает, что для чиновников интересы общества и государства должны стоять выше личных⁸.

В перспективе одним из важнейших отличительных признаков норм государственной службы от норм трудового права должно стать подразделение права на публичное и частное. Соответственно служебное правоотношение разделится на публично-правовое и частноправовое.

Публично-правовое служебное отношение включает следующих участников:

1) государство и его органы (во всех ветвях власти); органы местного самоуправления; государственные предприятия (муниципальные предприятия);

2) государственные и муниципальные служащие, которые замещают должность на основании установленных в законе способов (назначение, конкурс, избрание).

Частноправовое служебное отношение распространяется на служащих, которые заключают трудовой договор с работодателем — руководителем коммерческих организаций, т. е. хозяйственных товариществ и обществ, производственных кооперативов, а также некоммерческих организаций — потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), финансируемых собственником учреждения, благотворительным или иным фондом, а кроме того некоторых других, обладающих признаками юридического лица.

Устанавливая в законодательном порядке классическое государственно-правовое служебное отношение, необходимо одновременно создавать законодательство, регулирующее правовой статус государственных служащих, состоящих в трудовых (частноправовых) отношениях с государственными органами. Эти лица также заняты определенным трудом на государственной службе, однако они не должны выполнять специфические государственные задачи и функции, которые находятся в компетенции высшей категории служащих. Государственно-служебное отношение "простых" государственных служащих будет возникать на основе другого способа замещения должности в государственной администрации — путем заключения трудового договора, содержание которого подлежит регулированию частным правом (трудовым, например). Начало реформе всей системы государственной службы может положить изменение административного права, регулирующего отношения публично-правового характера.

---

Согласно закону только государственные должности категории "Б" и "В", включенные в Реестр государственных должностей государственной службы РФ, являются государственными должностями государственной службы, т. е. среди всех государственных должностей выделяются государственные должности государственной службы. Получается, что даже лица, занимающие государственные должности, установленные Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов⁹, не состоят на службе у государства, т. е. не являются государственными служащими, и, следовательно, положения Федерального закона в отношении этих лиц не могут быть применены. Возможно, законодатель хотел показать, что эти лица, не являясь государственными служащими РФ, имеют особый государственно-должностной статус. Однако из текста закона не следует, что они находятся в особых государственно-должностных отношениях. По словам критиков данного законодательного акта, складывается впечатление, что законодатель просто стремится к обособлению высших государственных чиновников.

Таким образом, получила продолжение характерная для советского периода традиция установления в государственных органах службы для высших государственных должностных лиц (категории "А"). Вместе с тем современным законодательством отрицается установление публично-правового института службы профессионально подготовленных граждан государству и всему обществу. Думается, что понимание государственной службы как службы в государственных органах может привести к тому, что само государство разделится на многочисленные органы и начальник любого из них будет реализовать юридически-властные полномочия в конкретной государственной сфере по своему усмотрению. А поскольку государственные служащие в полной мере становятся зависимыми от руководителя государственного органа — политического" чиновника, который замещает государственную должность по назначению, то они не смогут осуществлять контроль за законностью его действий и решений.

Важным признаком, разграничивающим публично-правовое и частноправовое регулирование, является принцип стабильности государственной службы и, следовательно, государственно-служебных отношений. Он установлен в ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" ("стабильность кадров государственных служащих в государственных органах"). Стабильность государственной службы (не кадров государственной службы), по нашему мнению, означает пожизненность выполнения государственных публичных функций и задач (этот принцип особо выделен в законодательстве о публичной службе в западноевропейских государствах). Служебно-правовое отношение лиц, также находящихся на государственной службе, будет определяться заключаемым ими на определенный или на неопределенный срок трудовым договором (т. е. они не будут назначаться на должность самим государством либо его органом).

---

Правовое положение этих служащих, как правило, не характеризуется признаком стабильности, ибо они могут быть в любое время уволены со службы. В качестве некоторых гарантий положения этой категории служащих может быть установлено, что если лицо, не являющееся публичным государственным служащим, прослужило на определенной должности свыше 15 лет и находится в возрасте старше 40 лет, то его увольнение запрещается. Такие (или, может быть, аналогичные) положения содержатся в коллективных договорах, порядок заключения и исполнения которых регламентируется законодательством многих зарубежных государств.

В данном параграфе мы рассмотрели понятие «государственно – правовые отношении». Постарались рассмотреть, в каких случаях они возникают, кто относится к государственным гражданским служащим. Правовое положение этих служащих, как правило, не характеризуется признаком стабильности, ибо они могут быть в любое время уволены со службы.

---

1.2. Анализ функций государственно - служебных отношений

Слово «функция» в переводе с латыни означает «круг деятельности» или направление деятельности по достижению определенной цели. В принципе каждый государственный орган, его структурное подразделение, каждый госслужащий имеет свою, характерную только для них функцию. Поэтому государственную службу можно охарактеризовать как совокупность конкретных функций всех государственных органов и государственных служащих. Понятие сущности функций государственного управления исходит из сущности государственного управления. Управление часто рассматривается через деятельность, поэтому в научной литературе можно увидеть что функции управления, как определенных видов труда, трудовой деятельности, отрасли и работы в среде управления, элементов управленческого процесса, стадий управленческого цикла и т.д¹⁰.

Функция является одной из основных категорий науки социального управления. Отвечая на эту задачу, нельзя не отметить, что в литературе по управлению отсутствует единое мнение по поводу функций. К таковым относятся конкретные виды управленческих воздействий государства, отличающиеся друг от друга по предмету, содержанию и способу сохранения, либо преобразования управляемых объектов или его собственных управляющих компонентов. И так функция управления это целевое, или даже целенаправленное, организующее, регулирующее и подкрепленное реальными делами влияние на управляемое явление, на которое последнее адекватно реагирует. Если говорить в общем, то функция управления определяется как вид деятельности, с помощью которой субъект управления оказывает управляющее воздействие на управляемый объект.

Не существует единой точки зрения по поводу функций управления. Но все более, или менее приемлемые точки зрения укладываются в два подхода. Представители первого подхода рассматривают функции управления как результат исторического разделения труда в сфере управления. Основание этого подхода по праву принадлежит Ф. Тейлору.

---