Файл: Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах, том второй 27. 04. 2023 Система гарант 1543 Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах.pdf

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
516/543 2) законодатель вначале связал более высокий уровень с тем, что муниципальное образование этого уровня может наделяться отдельными государственными полномочиями; таким уровнем обозначили муниципальные районы и городские округа. Правда, изменениями, внесенными 29 декабря 2006 г. в указанный Закон, возможность осуществлять отдельные государственные полномочия была закреплена и за низовым звеном - сельскими и городскими поселениями, и этот критерий деления на уровни как бы перестал быть решающим. Поэтому лучше называть уровни местного самоуправления по восходящей: первым и вторым.
Теперь охарактеризуем все виды муниципальных образований, которые предусмотрены
Законом.
Сельское поселение - это один сельский населенный пункт или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и др.), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Городское поселение - город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями в соответствии с Законом 2003 г. и законами субъектов РФ), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Муниципальный район - муниципальное образование в сельской местности, в состав которого входят другие муниципальные образования - сельские поселения и городские поселения; помимо этого, в состав муниципального района входит вместе с поселениями и так называемая межселенная территория - территория, находящаяся вне границ поселений. Можно сказать, что муниципальный район задуман для того, чтобы решать вопросы местного значения межпоселенческого (от себя скажем - общерайонного) характера населением непосредственно и
(или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Кроме того, как уже говорилось, согласно Закону два уровня местного самоуправления - муниципальный район и городской округ - могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. Ну и поскольку в состав муниципального района входят сельские и городские поселения, конечно, предполагается руководящая и направляющая роль района в отношении поселений.
Городской округ - муниципальное образование, состоящее из одного населенного пункта или же объединенных общей территорией нескольких населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями; в городском округе местное самоуправление реализуется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. От городского поселения городской округ отличается по двум главным факторам: во-первых, городское поселение меньше городского округа по численности населения; во-вторых, городское поселение входит в состав муниципального района, а городской округ не входит в состав такого района. Городской округ может быть единой территорией, не имеющей внутреннего деления; однако может быть и так, что городской округ делится на внутригородские территории - так называемые административные районы, для управления которыми глава городского округа назначает
(административных) глав районов. Таким образом, только городской округ в целом является муниципальным образованием.
Городской округ с внутригородским делением - муниципальное образование, в котором в отличие от просто городского округа, названного выше, налицо два уровня местного самоуправления: муниципальным образованием является сам городской округ; муниципальными образованиями являются также внутригородские районы как внутригородские муниципальные образования. Как видим, отличие от просто городского округа, названного выше, состоит в том, что внутригородские районы являются не административными, а муниципальными единицами.
Внутригородской район - внутригородское муниципальное образование на части территории городского округа с внутригородским делением, в границах которой местное самоуправление

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
517/543
осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Критерии для деления городских округов с внутригородским делением на внутригородские районы устанавливаются законами субъекта РФ и уставом городского округа с внутригородским делением.
Внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Второй этап.
Если говорить о тенденциях территориальной организации местного самоуправления до последних лет, можно отметить два фактора.
Первый фактор как будто бы выглядел позитивно: большие города (городские округа) могли пойти по пути преобразования внутренних административных районов на внутригородские муниципальные образования - соответственно с появлением депутатских муниципальных собраний, усилением их роли и населения в целом и в избрании главы районного муниципального образования. Таким образом, просто городские округа, оставаясь муниципальными образованиями, превратились бы в городские округа с внутригородскими муниципальными образованиями. Отсюда появился бы еще один вид двухуровневой муниципальной организации.
Однако большие города не поддержали идею внутренних муниципальных районов - надо ведь делиться властью и собственностью, появляются хлопоты с созданием районных собраний депутатов, избранием главы района, формированием его аппарата и т.д.
Второй фактор вызвал еще большую обеспокоенность: многие субъекты РФ пошли по пути преобразования муниципальных районов в сельской местности, фактически охватывающих пустынные территории и немного мелких сел, поселков и городков, в городские округа с ликвидацией соответственно и муниципального района, и имеющихся поселений как муниципальных образований, их превращением в обычные административно-территориальные единицы.
Этот вариант муниципальных реформ нашел отражение в ч. 3.1 ст. 13 "Преобразование муниципальных образований" Закона 2003 г. в редакции от 3 апреля 2017 г. Юридически это подается как объединение поселения с городским округом: записано, что такое объединение поселения с городским округом осуществляется с согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительными органами соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Но далее там же сказано: поселение, объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципального образования; муниципальный район, в котором все поселения, входившие в его состав, объединились с городским округом, утрачивает статус муниципального образования.
Что же происходит с бывшими поселениями - ведь населенные пункты не исчезают?
Появляются новые административно-территориальные единицы: например, сельские округа, куда глава городского округа назначает административного главу такого округа, депутатские выборные собрания ликвидируются. То есть местное самоуправление в селах, малых городах и поселках перестает существовать.
Третий этап.
Данный этап территориальной реорганизации местного самоуправления связан с изменениями, внесенными 1 мая 2019 г. в Закон. По существу, это продолжение прежней линии. Законодатель, как бы увидев, мы бы сказали, "необычность" превращения огромных сельских территорий в городские округа, предусмотрел: если все муниципальные образования муниципального района решили объединиться в новое муниципальное образование, оно создается и имеет статус муниципального округа. А чтобы не было претензий к уже существующим городским округам, не имеющим внутренних муниципальных единиц, они со временем тоже преобразуются в муниципальные округа.
Таким образом, как видим, по существу третий этап является продолжением второго этапа в том плане, что ключевой, а то и единственной муниципальной единицей становится муниципальный округ.

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
518/543
Новеллой от 1 мая 2019 г. в ст. 13 Закона введена ч. 7.3, она гласит о возможности двух процессов: изменение статуса муниципального округа в связи с наделением его статусом городского округа, изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом муниципального округа осуществляются законом субъекта РФ с учетом мнения населения соответствующего муниципального или городского округа, выраженного представительным органом указанного муниципального или городского округа. Думается, здесь, хотя и в завуалированной форме, избран путь к введению муниципальных округов как ключевой территориальной единице для муниципальных образований.
Вызывает вопросы и новая редакция ст. 131 Конституции. В изначальном виде первое предложение ч. 1 этой статьи гласило, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.
Теперь же ч. 1 говорит о том, что местное самоуправление осуществляется в муниципальных образованиях, "виды которых устанавливаются федеральным законом". Сейчас такие "виды" в
Законе достаточно наглядны.
Традиционно законодательство о местном самоуправлении гласило о том, что при установлении и изменении границ муниципальных образований выявляется мнение населения.
Сначала это выражалось в необходимости опроса населения, проведения сельских сходов, а в ряде случаев даже голосования по правилам, сходным с теми, которые применяются при местных референдумах. Правда, изредка не исключалась возможность выражения мнения населения представительным органом муниципального образования.
Затем путем изменений в законодательстве все же чаще стали поручать высказывать такое мнение именно депутатским собраниям. Конституция РФ в ч. 2 ст. 131 сохраняет требование о том, что изменение границ территорий, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий, но все же добавляет "в порядке, установленном федеральным законом".

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
519/543
используются одинаковые формулировки для обозначения вопросов местного значения муниципальных образований. И это не случайно, поскольку местное самоуправление в принципе занимается одними и теми же проблемами на всех уровнях. Другое дело, что объем вопросов может быть разным.
Приводим обобщенный перечень вопросов местного значения, отнесенных к ведению большинства муниципальных образований:
- составление и рассмотрение проекта бюджета муниципального образования, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета муниципального образования;
- установление, изменение и отмена местных налогов и сборов муниципального образования;
- владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального образования;
- организация в границах муниципального образования электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством РФ;
- дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством РФ;
- обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства, а также осуществление иных полномочий органов местного самоуправления в соответствии с жилищным законодательством;
- создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения;
- участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах поселения;
- создание условий для реализации мер, направленных на укрепление межнационального и межконфессионального согласия, сохранение и развитие языков и культуры народов Российской
Федерации, проживающих на территории муниципального образования, социальную и культурную адаптацию мигрантов, профилактику межнациональных (межэтнических) конфликтов;
- участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах муниципального образования;
- обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов;
- создание условий для обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;
- организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек муниципального образования;
- создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;
- сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности муниципального образования, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения;
- создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов;
- обеспечение условий для развития на территории муниципального образования физической культуры, школьного и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий на этой территории;

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
520/543
- создание условий для массового отдыха жителей и организация обустройства мест массового отдыха населения, включая обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам;
- организация утилизации, сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;
- утверждение правил благоустройства территории поселения, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений; организация благоустройства территорий муниципальных образований, использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных в границах населенных пунктов и в целом на территориях муниципальных образований, осуществление муниципального лесного контроля;
- утверждение генеральных планов муниципальных образований, правил землепользования и застройки, выдача разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных
Градостроительным кодексом РФ, иными федеральными законами);
- организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;
- организация и осуществление мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
- создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории муниципального образования;
- осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья;
- создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения, а также осуществление муниципального контроля в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения;
- содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого и среднего предпринимательства;
- организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью в муниципальном образовании;
- осуществление в пределах, установленных водным законодательством РФ, полномочий собственника водных объектов, информирование населения об ограничениях их использования;
- создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка;
- осуществление мер по противодействию коррупции в границах муниципального образования.
Читатель видит, что даже обобщенное изложение вопросов местного значения для муниципальных образований является объемным, все охватить не так легко. К тому же вопросы местного значения при их общности для муниципальных образований имеют свои особенности для того или иного уровня. Закон 2003 г., устанавливая круг вопросов местного значения для различных видов муниципальных образований, с самого начала позволял органам местного самоуправления решать также и другие вопросы, если они не отнесены к ведению иных муниципальных звеньев или органов государственной власти. Например, органам местного самоуправления поселений после 2006 г. были даны права: на создание музеев муниципальных образований; совершение нотариальных действий, если в поселении нет нотариуса; участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству; создание условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий на данной территории; оказание содействия национально-культурному развитию народов Российской
Федерации и реализации мероприятий в сфере межнациональных отношений на своей территории; участие в организации и осуществлении мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории поселения; создание муниципальной пожарной охраны; создание условий для развития туризма; оказание поддержки общественным наблюдательным комиссиям, осуществляющим общественный контроль за обеспечением прав человека и содействие лицам, находящимся в местах принудительного