Файл: Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах, том второй 27. 04. 2023 Система гарант 1543 Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах.pdf

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
512/543
Федеральный закон от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" сыграл позитивную роль в укреплении и развитии местного самоуправления. Вместе с тем в ходе реализации Закона выявились многие проблемы.
Прежде всего местное самоуправление было создано не во всех городских и сельских поселениях.
А там, где оно создавалось, предпочитали один уровень в виде района, не образуя муниципальных единиц в волостях и сельских округах, таким образом, вместо приближенности к населению местное самоуправление оказалось отдаленным от него. Возникли сложности в отношениях представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований.
Последние зачастую становились не только независимыми от представительных органов, но, занимая одновременно пост председателя думы, совета и т.д., реально подчиняли себе представительный орган. Слабой остается материально-финансовая база местного самоуправления.
Являются сложными отношения местного самоуправления с государственной властью, причем в разных аспектах: государственная власть, учитывая фактор организационного отделения от местного самоуправления, отстраняется от оказания ему помощи либо закулисно (а то и напрямую) вмешивается в деятельность местного самоуправления. В то же время местное самоуправление, порой чувствуя свою бесконтрольность, позволяет неоправданные расходы финансовых средств, поступающих в качестве отчислений из государственного бюджета, а государственная власть не в состоянии воздействовать на местное самоуправление.
В целях дальнейшего реформирования местного самоуправления был принят Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации". В полной мере он должен был заработать с 2006 г., но затем этот срок "отодвинули" до 2009 г. Нормы Конституции РФ, касающиеся местного самоуправления, оставались неизменными, но за прошедшее время были приняты более 100 федеральных законов о внесении изменений и дополнений в названный Закон. Менялись, порой весьма существенно, правила, касающиеся уровней местного самоуправления, его полномочий, взаимоотношений внутри системы, а также с органами государственной власти. Конституционная реформа 2020 г. "не обошла стороной" и местное самоуправление, в большинство статей гл. 8 "Местное самоуправление" внесены коррективы. С учетом сказанного попытаемся сделать обзор современного состояния и проблем местного самоуправления.
§ 1. Сущность и основы организации местного самоуправления на современном этапе
1. Понятие местного самоуправления
Конституция РФ и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее также - Закон 2003 г.) исходят из следующей трактовки сущности и содержания местного самоуправления.
Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения.
Выделим следующие ключевые моменты. Местное самоуправление - это:
1) элемент конституционного строя
Российской
Федерации.
Наличие местного самоуправления - один из ключевых устоев организации всех политических общественных отношений в России. Поэтому положение о том, что "в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление", расположено в гл. 1 Конституции РФ, посвященной основам конституционного строя;
2) одна из форм публичной власти народа в Российской Федерации. В ст. 3 Конституции РФ, закрепляющей принцип народовластия, говорится, что народ осуществляет свою власть

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
513/543
непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Как уже отмечалось, в свое время, когда были сомнения о роли местного самоуправления, Конституционный Суд РФ изложил позицию о том, что местное самоуправление - часть системы публичной власти. И все же в редакции 2020 г. это отражено теперь еще и в ч. 3 ст.
132 Конституции РФ, гласящей, что органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации.
3) право народа решать под свою ответственность вопросы местного значения, т.е. те вопросы, которые важны для территории проживания соответствующего населения. Кроме того, надо признать и право населения посредством институтов местного самоуправления высказывать свое мнение по вопросам жизни больших по размерам территорий, в состав которых входят муниципальные образования, а также в целом жизни государства. Это мнение надлежит учитывать, когда готовятся и принимаются соответствующие государственные решения;
4) сочетание правления населения непосредственно, а также образованных им органов.
Местного самоуправления нет, если само население не участвует в осуществлении его задач, в решении вопросов местного значения. Однако местное самоуправление нельзя сводить только к институтам непосредственной демократии. С помощью этих институтов население формирует выборные органы местного самоуправления (а они, в свою очередь, могут образовать иные органы местного самоуправления), которые действуют в его интересах и решают вопросы местного значения;
5) местное самоуправление отделено от государственной власти. Всю власть народа в
Российской Федерации характеризует категория "публичная власть". Она делится на такие разновидности (направления), как государственная власть, общественная власть и власть местного самоуправления. Таким образом, местное самоуправление существует наряду с государственной властью. Причем в ст. 12 Конституции РФ отражено, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, т.е. оно самостоятельно в гражданском обществе, независимо от политических партий, иных общественных объединений и т.д. Специальный аспект - самостоятельность в отношениях с органами государственной власти. По Конституции (ст. 12) органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Однако в новой ч. 3 ст. 132 Конституции подчеркивается, что органы местного самоуправления и органы государственной власти "осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории";
6) система (организация), основанная на конституционном праве гражданина на осуществление местного самоуправления. Это право является одновременно индивидуальным и коллективным. Конституция РФ (ст. 130) и Закон 2003 г. (ст. 3) гласят, что граждане РФ осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления. Реализовать данное право гражданин может лично. Вместе с тем очевидно, что результаты чаще всего достигаются коллективными усилиями.
Граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.
Закон гласит, что иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами РФ и федеральными законами. Это означает, что иностранцу может быть дано право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления, использовать иные возможности, если: а) Россия заключила договор с другим государством и отразила в нем соответствующие положения; б) затем закон отразил права иностранцев по участию в осуществлении местного самоуправления; в) иностранец постоянно или преимущественно проживает на территории того муниципального образования, в котором он хотел бы реализовать свои интересы.
2. Взаимоотношения местного самоуправления и государства

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
514/543
Часто под руководством понимают субординацию, деление органов на вышестоящие и нижестоящие, когда тот, кто "сверху", имеет право или формировать нижестоящий орган, или утверждать его состав, повседневно опекать орган, давать ему директивные указания, отменять акты.
Таких элементов в отношениях государственных органов и местного самоуправления нет
(можно сказать и так: не должно быть). Разумеется, направляющая роль государства ощущается в стране во всех делах, и местное самоуправление не составляет исключения. Но у всех, кто выполняет публичные функции, есть свои сферы ответственности, они наличествуют и у местного самоуправления. Однако самостоятельность местного самоуправления и отделение его органов от органов государственной власти не дают оснований для вывода о независимости местного самоуправления от государства. Взаимоотношения местного самоуправления и государства строятся на следующем.
Во-первых, государство в Конституции и законах провозглашает существование местного самоуправления, его самостоятельность и вместе с тем подробно регулирует организацию местного самоуправления. Самостоятельность местного самоуправления имеет место в рамках государственных законов. Право местного самоуправления урегулировать свою деятельность в собственных уставах и иных нормативных правовых актах также гарантируется государством. А сами такие акты не могут выходить за границы дозволенного.
Во-вторых, государство может не только разграничить сферы ведения свои и местного самоуправления, но и подключить местное самоуправление к реализации государственных функций. В таком случае органы местного самоуправления выступают уже от имени государства и участвуют в осуществлении государственной власти - отсюда и двойственная природа местного самоуправления как общественной и государственной власти одновременно. Эта особенность взаимоотношений отражена в ч. 2 ст. 132 Конституции, согласно которой органы местного самоуправления могут наделяться федеральным законом, законом субъекта РФ отдельными государственными полномочиями при условии передачи им необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Есть и условие: реализация переданных полномочий подконтрольна государству.
В-третьих, государство призвано оказывать поддержку местному самоуправлению.
Установленное Конституцией РФ отделение органов местного самоуправления от органов государственной власти следует понимать лишь в одном плане - в интересах обеспечения самостоятельности местного самоуправления. Однако без помощи государства местное самоуправление не в состоянии справиться со своими задачами.
Государственная поддержка местного самоуправления осуществляется в таких главных направлениях:
- наполнение финансовыми средствами местных бюджетов за счет отчислений из государственного бюджета; компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти; предоставление дотаций, субвенций и иных форм финансовой помощи;
- поддержка повседневной деятельности местного самоуправления;
- организация совместных проектов с органами местного самоуправления, муниципальными образованиями;
- принятие на себя тех задач, решение которых непосильно или затруднительно для местного самоуправления, но напрямую связано с его интересами (энергетика, коммунальное обслуживание, дороги, связь и т.д.);
- защита интересов местного самоуправления, в том числе при попытках ограничить его права;
- обеспечение местному самоуправлению права на судебную защиту его интересов;
- обобщение и распространение передового опыта местного самоуправления.
В-четвертых, государство и его органы имеют право контроля за соблюдением в деятельности местного самоуправления интересов государства и норм законодательства.

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
515/543
Вторая часть этого тезиса более понятна: местное самоуправление обязано соблюдать законы государства; есть органы, которые за этим осуществляют контроль и надзор, и они добиваются, чтобы местное самоуправление соблюдало это условие. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" гласит, что местное самоуправление несет ответственность перед государством за соблюдение законодательства, а противоречащие закону акты местного самоуправления подлежат отмене.
Первая часть тезиса - контроль за соблюдением в деятельности местного самоуправления интересов государства - требует пояснений. К сожалению, порой самостоятельность местного самоуправления гипертрофируют настолько, что оно, существуя в государстве, трактуется как неподвластная ему субстанция. Такого быть не может. Государство вправе контролировать деятельность местного самоуправления с позиций не только законности, но и соблюдения государственных интересов, если даже формального нарушения закона нет налицо. Конечно, при этом возникает так называемый фактор целесообразности, например орган местного самоуправления вправе направить финансовые средства на одни цели, а государственный орган видит другой путь их использования. Возникает опасность мелкой и постоянной опеки местного самоуправления со стороны государственных органов. Однако это предполагает не отказ от права государства требовать учета общегосударственных интересов в местном самоуправлении, а правовое уточнение круга вопросов, в которых проявляются государственные интересы (финансы, территориальные изменения, общественный порядок, права граждан и т.д.), порядка согласования проектов решений органов местного самоуправления с государственными органами, механизмов разрешения конфликта.
В-пятых, у государства нет права на административную отмену актов местного самоуправления. Любой спор о законности соответствующего акта местного самоуправления разрешается в судебном порядке, если предварительные консультации и согласования не привели к его отмене самим органом, издавшим соответствующий акт. Для некоторых видов актов местного самоуправления иной путь признания их недействительными, кроме судебного, вообще невозможен, например для решения местного референдума.
3. Территориальная организация местного самоуправления
На данное время (т.е. 2021 г.) вопрос о территориальной организации местного самоуправления - наиболее сложный. Можно даже сказать: впереди существенное реформирование местного самоуправления. Для удобства изложения мы выделяем несколько этапов в территориальной структуре местного самоуправления, они сопровождались (сопровождаются) упразднением и созданием тех или иных муниципальных образований.
Первый этап.
Закон 2003 г. определил, что местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ в территориальных единицах, именуемых муниципальными образованиями.
Согласно ст. 2 Закона муниципальным образованием являются: 1) сельское поселение; 2) городское поселение; 3) муниципальный район; 4) городской округ; 5) городской округ с внутригородским делением; 6) внутригородской район; 7) внутригородская территория города федерального значения. Из этого перечня две единицы - городской округ с внутригородским делением и внутригородской район были введены 27 мая 2014 г. (т.е. являются относительно новыми), остальные названы в начальной редакции Закона 2003 г. (и продолжают существовать сейчас, хотя есть разные корректировки, о которых будет сказано дальше).
Общая идея Закона 2003 г. такова, чтобы ввести так называемую двухуровневую систему местного самоуправления. Но наличие уровней не обусловлено подчинением одного другому - подчинение вообще не предусмотрено для отношений в местном самоуправлении. В реальности оно, конечно, существует, но терминологически не обозначается. А выделение уровней можно связать с двумя факторами:
1) близость к населению, поскольку одни муниципальные единицы как бы поближе к нему
(это первый уровень), другие чуть повыше и стоят над первыми;