Файл: Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах, том второй 27. 04. 2023 Система гарант 1543 Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах.pdf

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
69/543
субъекта РФ имеются официальные гарантии Правительства.
Субъекты РФ в целях реализации соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей по согласованию с МИД России пользуются правом открывать свои представительства за пределами России. В свою очередь, по согласованию с МИД России органы субъекта РФ вправе давать разрешение на открытие на территории данного субъекта представительств субъектов иностранных федеративных государств и административно-территориальных образований иностранных государств.
Представительства субъектов РФ на территориях иностранных государств, а равно иностранные представительства на территории субъекта РФ не обладают статусом дипломатических представительств, на них не могут быть возложены консульские или дипломатические функции.
Работники указанных представительств не пользуются дипломатическими привилегиями и иммунитетами. Представительства субъектов РФ за пределами
России возглавляют российские граждане.
В случае возникновения разногласий между органами государственной власти РФ и ее субъектов в отношении рассматриваемых соглашений применяются согласительные процедуры в соответствии с Конституцией и законодательством РФ. Если соглашение противоречит
Конституции РФ, федеральным законам, общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам РФ, ущемляет законные интересы другого субъекта РФ либо нарушает порядок, установленный Законом об общих принципах организации органов власти субъектов РФ, такое соглашение может быть оспорено в судебном порядке. Действие соглашений может быть приостановлено Президентом РФ до решения этого вопроса соответствующим судом.
В области охраны общественного порядка, прав граждан, деятельности правоохранительных органов, законодательства к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относятся: обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон; административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательства, законодательство о недрах, об охране окружающей среды; кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат.
3. Вопросы собственного ведения субъектов Российской Федерации
Вопросы собственного ведения субъектов РФ можно разделить на две группы: во-первых, субъект РФ правомочен осуществлять определенные полномочия в сферах совместного ведения - на основе и в развитие федеральных нормативных актов; во-вторых, к собственному ведению субъекта РФ относятся также вопросы, не включенные в предыдущую группу.
Таким образом, в отношении полномочий субъектов РФ действует правило: все, что не отнесено к ведению Российской Федерации, относится к ведению субъектов РФ. Компетенция субъектов обычно закрепляется в их конституциях и уставах. Одни акты содержат как бы сплошной перечень предметов ведения и полномочий субъекта, охватывающий сферы как совместного ведения с Федерацией, так и собственного ведения субъекта. Другие акты закрепляют отдельно предметы совместного ведения Федерации и субъекта, дублируя положения ст. 72
Конституции РФ, и предметы ведения и полномочия субъекта вне пределов ведения Федерации и совместного ведения Федерации и субъекта.
Обычно к предметам собственного ведения субъектов РФ их конституциями, уставами отнесены:
- принятие конституции, устава, законов и иных нормативных актов субъекта, внесение в них изменений и дополнений, контроль за реализацией;
- установление системы органов государственной власти субъекта, порядка их организации и деятельности, формирование этих органов;
- административно-территориальное устройство субъекта;
- владение, пользование и распоряжение объектами собственности субъекта и управление объектами федеральной собственности, переданными субъекту в управление;

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
70/543
- разработка, принятие и исполнение социально-экономических, культурных, градостроительных и иных программ субъекта;
- разработка, утверждение и исполнение бюджета субъекта;
- учреждение и присвоение почетных званий, наград и премий субъекта;
- сотрудничество с другими субъектами РФ;
- другие вопросы собственного ведения субъекта.
4. Новейшие решения проблем разграничения полномочий Российской Федерации и ее
субъектов
Проблема реального разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов является одной из наиболее злободневных в федеративных отношениях. Многие вопросы пока еще решаются методом проб и ошибок, что, конечно, не устраивает многие субъекты, да и саму
Федерацию. Для упорядочения соответствующей практики были разработаны весьма важные меры, которые отражены в Законе об общих принципах организации органов власти субъектов РФ.
В указанный Федеральный закон 4 июля 2003 г. включена гл. IV.1 "Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации". Согласно ст. 26.1 Закона полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта РФ:
- по предметам ведения субъектов РФ - определяются конституцией (уставом), законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами субъекта;
- предметам совместного ведения - определяются Конституцией РФ, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями;
- предметам ведения Федерации - определяются федеральными законами, издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента и Правительства РФ, а также соглашениями (таким образом, Закон, конкретизируя нормы Конституции РФ, позволяет возлагать на органы субъекта РФ не регулирование, а участие в осуществлении исключительной компетенции
Российской Федерации).
Федеральные законы, договоры о разграничении полномочий и соглашения, определяющие полномочия органов государственной власти субъекта РФ, указы Президента РФ и постановления
Правительства РФ должны устанавливать права, обязанности и ответственность органов государственной власти субъекта РФ, порядок и источники финансирования осуществления соответствующих полномочий, не могут одновременно возлагать аналогичные полномочия на федеральные органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Полномочия органов государственной власти субъекта по предметам ведения субъектов РФ осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта (за исключением субвенций из федерального бюджета).
Полномочия органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта (за исключением субвенций из федерального бюджета). Осуществление указанных полномочий может в порядке и случаях, установленных федеральными законами, дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и федеральных государственных внебюджетных фондов, в том числе в соответствии с федеральными целевыми программами.
Названный Закон в п. 2 ст. 26.3 закрепил перечень полномочий, переданных органам государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта (за исключением субвенций из федерального бюджета). Сначала Закон отразил 46 таких полномочий, далее этот перечень расширялся и корректировался.
По этим полномочиям могут приниматься федеральные законы, в которых нельзя, за отдельными исключениями, определять объем и порядок осуществления расходов из бюджета субъекта РФ, это делают сами субъекты. Причем перечень полномочий органов государственной

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
71/543
власти субъекта по вопросам совместного ведения может быть изменен лишь путем внесения изменений в названный Закон.
Полномочия органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, не предусмотренные перечнем и установленные иными федеральными законами, осуществляются за счет субвенций из федерального бюджета, а также из бюджетов государственных внебюджетных фондов. Федеральные законы должны определять права и обязанности органов государственной власти субъекта РФ, а также права и обязанности федеральных органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий; решать вопросы передачи Федерацией субъектам финансовых средств и материальных объектов в целях обеспечения соответствующих полномочий; определять порядок осуществления федеральными органами контроля за исполнением органами власти субъекта РФ соответствующих полномочий.
В новеллах от 5 февраля 2018 г. законодатель отразил тот момент, что в регламентации полномочий органов власти субъектов РФ возможны две тенденции: когда полномочия в соответствии с федеральным законом переходят к органам власти субъектов РФ, тогда, говоря обобщенно, федеральные акты не применяются с принятием (вступлением в силу) актов субъектов
РФ; и наоборот - если полномочия от органов власти субъектов РФ переходят на федеральный уровень, тогда акты субъектов не применяются с вступлением в силу актов федерального законодательства (п. 4.1 ст. 26.1 Закона об общих принципах организации органов власти субъектов РФ).
Поскольку взаимоотношения Российской Федерации и субъектов носят динамичный характер, в конституционных новеллах 2020 г. также отражены заслуживающие внимания аспекты их взаимоотношений. В частности, в ст. 67, в целом посвященной статусу Российской Федерации, появилось положение о том, что в соответствии с федеральным законом могут быть созданы федеральные территории. Организация публичной власти на этих территориях устанавливается указанным федеральным законом. Конечно, образование федеральных территорий так или иначе скажется на интересах соответствующих субъектов РФ. В ст. 71 и 72 Конституции, посвященных предметам ведения Российской Федерации и совместным предметам ведения Российской
Федерации и субъектов РФ, усилены положения, предполагающие их взаимодействие в формировании и выполнении многих федеральных и совместных программ (здравоохранение и медицинская помощь, воспитание и образование, защита семьи, обеспечение безопасности личности и др.).

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
72/543
Общий подход к возможностям субъектов РФ на федеральном уровне можно определить так: они вправе представлять и отстаивать свои интересы при решении любых вопросов органами
Российской Федерации. Отсюда допустимы обращения компетентных органов власти субъектов - законодательной власти и высшего должностного лица субъекта - к Президенту, Правительству РФ, любым федеральным министрам, руководителям федеральных служб и агентств. На обращения даются мотивированные ответы.
Субъекты вправе защищать свои интересы при составлении федерального бюджета, в котором отражаются отдельными строками отчисления в бюджеты субъектов.
Если у органов государственной власти субъектов возникают разногласия с федеральными органами государственной власти, Президент в соответствии с ч. 1 ст. 85 Конституции РФ может использовать согласительные процедуры для разрешения таких разногласий. В случае недостижения согласованного решения Президент может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.
Согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов РФ принадлежит право законодательной инициативы. Они им пользуются, поэтому в "портфеле" Государственной Думы постоянно есть законопроекты, внесенные субъектами. Конституция дает органам законодательной власти субъектов право вносить предложения о поправках и пересмотре Конституции РФ (ст. 134).
Интересы субъектов РФ должны учитываться при прохождении всех законопроектов в
Государственной Думе. Регламент Думы предусматривает направление любых поступающих законопроектов всем субъектам РФ с целью сообщить по нему свое мнение Думе.
В последнее время приняты меры к обеспечению более полного учета позиций субъектов
РФ в законодательном процессе на федеральном уровне. Закон об общих принципах организации органов власти субъектов РФ 4 июля 2003 г. дополнен ст. 26.4 "Участие органов государственной власти субъекта Российской Федерации в рассмотрении Государственной Думой Федерального
Собрания Российской Федерации проектов федеральных законов по предметам совместного ведения". Она гласит, что проекты федеральных законов по предметам совместного ведения согласовываются с законодательными (представительными) и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ. Используется такой порядок: законопроекты после их внесения в Государственную Думу направляются в названные субъекты для представления ими в Думу в 30-дневный срок отзывов на указанные законопроекты. Если указанные органы более чем одной трети субъектов выскажутся против принятия соответствующего федерального закона, по решению Государственной Думы создается согласительная комиссия. Отзыв органов власти субъекта РФ на проект федерального закона по предметам совместного ведения считается положительным в случае, если законодательный
(представительный) и высший исполнительный органы государственной власти субъекта РФ выскажутся за принятие проекта. Отзыв считается отрицательным, если оба органа выскажутся против принятия проекта. Если мнения разделились, следует считать, что мнение органов государственной власти субъекта РФ не выражено.
Все сказанное делается на стадии, когда законопроект еще не пошел на рассмотрение
Государственной Думы в первом чтении. Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения, принятые Думой в первом чтении, направляются в законодательные (представительные) органы субъектов РФ для представления в Государственную Думу поправок к указанным законопроектам в 30-дневный срок (на этой стадии законопроекты органам исполнительной власти субъектов уже не направляются). До истечения этого срока рассмотрение указанных законопроектов во втором чтении не допускается.
Средством гарантирования интересов субъектов РФ является также и право их органов законодательной и исполнительной власти на обращение в Конституционный Суд РФ. Причем они могут оспаривать конституционность федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, палат Федерального Собрания, Правительства РФ, актов других субъектов РФ по вопросам ведения
Российской Федерации, договоров между органами государственной власти Федерации и ее

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
73/543
субъектов, международных договоров РФ, не вступивших в силу. Предметом обращения в
Конституционный Суд могут быть споры о компетенции между органами государственной власти
Федерации и ее субъектов, между высшими государственными органами субъектов. Органы законодательной власти субъектов могут быть инициаторами запроса в Конституционный Суд о толковании Конституции РФ.
Нельзя здесь не упомянуть и то, что согласно новеллам 2020 г. Президент РФ может обратиться в Конституционный Суд РФ с представлением о проверке конституционности закона субъекта РФ до его подписания главой субъекта РФ.
Для того чтобы субъекты РФ полнее могли выражать свои интересы, предусмотрено их представительство в федеральных органах. В соответствии с ч. 2 ст. 95 Конституции РФ каждый субъект РФ имеет двух представителей в Совете Федерации. В настоящее время одного представителя избирает орган законодательной власти субъекта, другого назначает глава исполнительной власти субъекта. Главы исполнительной власти всех субъектов входят по должности в состав Государственного Совета РФ, учрежденного Указом Президента РФ от 1 сентября 2000 г.: по новеллам 2020 г., отраженным в Конституции РФ, а также в соответствии с
Федеральным законом о данном органе 2020 г. это государственный орган, работающий под руководством Президента. Главы законодательной власти входят в так называемый Совет законодателей - совещательный орган, работающий на федеральном уровне под началом палат федерального парламента.
Субъекты РФ имеют официальные представительства на федеральном уровне. Согласно
Указу Президента РСФСР от 22 августа 1991 г. "О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР" (п. 5) учреждены представительства республик при Президенте
РСФСР. Представительства других субъектов предусмотрены Указом Президента РФ от 2 апреля
1992 г. "О представительствах администраций краев и областей при Правительстве Российской
Федерации". Представительство обычно возглавляет заместитель главы органа исполнительной власти субъекта РФ. Задача представительства - с одной стороны, обеспечивать учет интересов субъекта на федеральном уровне, поддерживать его отношения с федеральными государственными органами; с другой - способствовать доведению до органов субъекта РФ федеральных интересов и принятию на местах необходимых решений.
В определенной мере субъекты РФ могут участвовать в формировании федеральных органов и назначении федеральных должностных лиц. Федеральный конституционный закон от 21 июля
1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" дает субъекту РФ право внесения Президенту кандидатур на вакантную должность судьи Конституционного Суда РФ. Как мы указывали ранее, с главой исполнительной власти субъекта РФ согласовываются кандидаты на должности руководителей подразделений федеральных органов исполнительной власти, действующих на территории соответствующих субъектов.
Более того, главы исполнительной власти субъектов наделены правом координации деятельности подразделений федеральных органов исполнительной власти, особенно по направлениям, связанным с укреплением правопорядка и безопасности на своей территории.
Упоминавшийся ранее Указ Президента РФ "Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов
Российской
Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти" наделяет высшее должностное лицо субъекта РФ полномочиями по организации взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти соответствующего субъекта РФ и территориальных органов Министерства внутренних дел РФ (далее - МВД России), Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий
(далее - МЧС России), Министерства юстиции РФ (далее - Минюст России), Федеральной службы исполнения наказаний, Федеральной службы судебных приставов, федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет
Правительство РФ, федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных этим министерствам.