Файл: Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах, том второй 27. 04. 2023 Система гарант 1543 Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах.pdf

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
74/543
2. Влияние Российской Федерации на дела ее субъектов
Возможности Российской Федерации в ее влиянии на дела субъектов РФ шире, а в ряде случаев и радикальнее, нежели ответные возможности субъектов. Как известно, в федеративных отношениях центр всегда более инициативная сторона, к тому же ему надо думать о согласовании интересов федерации и субъектов, а также о том, чтобы отдельный субъект не поставил свои локальные интересы выше общегосударственных, чтобы он, в конце концов, соблюдал "федеральную дисциплину".
Важным средством влияния Федерации на субъекты является федеральный бюджет.
Особенность Российской Федерации состоит в том, что подавляющая часть налоговых и иных финансовых источников поступает в федеральный бюджет, а затем при утверждении его на очередной финансовый год происходит уточнение отчислений, передаваемых в бюджеты субъектов
РФ. Это позволяет как связать общегосударственные и региональные интересы, так и держать в зависимости от Федерации субъекты, поскольку средств всегда не хватает, и даже при очевидной нуждаемости и проблемности какого-либо субъекта объем их покрытия из федерального бюджета в немалой степени связан с тем, насколько хорошими являются отношения руководства субъекта с федеральными органами исполнительной власти.
Но все же ключевой конституционно-правовой способ обеспечения воздействия Российской
Федерации на весь строй федеративных отношений и места в них субъектов - конституционно-правовое регулирование федеративных отношений и положения субъектов РФ.
Этой цели служит прежде всего Конституция РФ. Кроме того, в развитие Конституции принимаются федеральные законы, в том числе по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, тем самым устанавливаются пределы осуществления соответствующих полномочий субъектами.
Хотя Конституция РФ относит к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, как уже отмечалось, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (п. "н" ч. 1 ст. 72), тем не менее в п. "г" ст. 71 (в редакции 2020 г.) к ведению Российской Федерации отнесена "организация публичной власти", а в ч. 1 ст. 77 обозначено, что в ведении Федерации находится установление федеральным законом общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Именно в соответствии с ними каждый субъект РФ выстраивает свою систему органов государственной власти.
Федерацией определены общие правила взаимоотношений своих органов власти и органов власти субъектов. Федеральные нормативные акты действуют на всей ее территории, значит, и на территории каждого субъекта. Не требуется актов субъектов РФ о введении в действие на их территории федеральных актов. Отдельные субъекты некоторое время назад неправомерно допускали в своих конституциях, уставах возможность приостановления федеральных актов, если те не соответствовали интересам или законодательству субъектов. После прихода к власти в 2000 г. второго Президента РФ были предприняты радикальные меры по приведению законодательства субъектов в соответствие с федеральным законодательством, в том числе и по отмене подобных "прав" субъектов. Естественно, если субъект считает, что федеральный акт противоречит законодательству субъекта по вопросам его собственного ведения, он может оспорить акт в компетентном федеральном суде.
Федеральные органы государственной власти осуществляют свои полномочия на всей территории страны, без изъятий со стороны Федерации и каких-либо ограничений со стороны субъектов РФ. Органы исполнительной власти Федерации и ее субъектов действуют по вопросам федерального ведения как единая система исполнительной власти (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ).
Допускается создание органов исполнительной власти Федерации на территории субъектов.
Вопрос о рационализации системы управления территорией Федерации и взаимоотношений с ее субъектами постоянно находится в центре внимания федерального центра. Указом Президента
РФ от 13 мая 2000 г. "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
75/543
федеральном округе" страна была поделена на семь федеральных округов, по Указу от 19 января
2010 г. их стало восемь, Указом от 21 марта 2014 г. образован девятый - Крымский федеральный округ. Однако 28 июля 2016 г. он упразднен, Республика Крым и город Севастополь вошли в
Южный федеральный округ. Итак, на сегодня существуют такие федеральные округа: Центральный
(центр - Москва); Северо-Западный (центр - Санкт-Петербург); Поволжский (центр - Нижний
Новгород);
Уральский
(центр
-
Екатеринбург);
Сибирский
(центр
-
Новосибирск);
Дальневосточный (центр - Хабаровск); Северо-Кавказский (центр - Пятигорск); Южный (центр -
Ростов-на-Дону). Назначен полномочный представитель Президента РФ в каждом округе. Ранее были полномочные представители в субъектах РФ, порой назначались полномочные представители
Президента для группы соседних субъектов РФ. Теперь в каждый субъект назначается федеральный инспектор. Они подчиняются полномочному представителю Президента РФ в соответствующем федеральном округе.
Федеральные округа и полномочные представители Президента в этих округах стали как бы связующим звеном между федеральным центром и субъектами РФ. Они также должны способствовать более быстрому разрешению вопросов охраны правопорядка и управления некоторыми отраслями. Для этого на уровне федеральных округов создаются подразделения ряда федеральных государственных органов (например, есть заместители Генерального прокурора РФ, главные управления МВД России по соответствующему федеральному округу, органы юстиции, налоговые органы и др.).
Представитель содействует решению субъектами РФ, входящими в федеральный округ, задач, представляющих для них общий интерес. Вместе с тем полномочный представитель не вправе вмешиваться в деятельность органов законодательной и исполнительной власти субъектов, не может официально высказываться в поддержку каких-либо кандидатов при проведении региональных и федеральных выборов.
Полномочный представитель Президента в федеральном округе не имеет каких-либо административных полномочий. Он поддерживает контакты с руководством, а также с общественными объединениями субъектов, собирает и обобщает информацию о состоянии дел в соответствующих субъектах. Тем не менее многие задачи и возможности полномочного представителя делают его влиятельной фигурой в регионе. Так, к его ведению, в частности, относятся: организация контроля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений
Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, за реализацией федеральных программ в федеральном округе; обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики
Президента РФ; представление Президенту РФ регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту РФ соответствующих предложений; обеспечение координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе; согласование кандидатур для назначения на должности федеральных государственных служащих и кандидатур для назначения на иные должности в пределах федерального округа, если назначение на эти должности осуществляется Президентом
РФ, Правительством РФ или федеральными органами исполнительной власти, и т.п.
К ведению органов Федерации относится разрешение коллизий между органами Федерации и ее субъектов, органами власти различных субъектов. Прежде всего, этим занимается Президент
РФ. Федерация в лице Конституционного Суда РФ обладает правом оценки конституционности главных актов субъектов - конституций, уставов, а также их актов по вопросам ведения Федерации.
Как мы указали ранее, по инициативе Президента РФ в порядке предварительного нормоконтроля
Конституционный Суд может оценивать конституционность закона субъекта РФ до его подписания главой субъекта РФ.
В последнее время развивается практика сотрудничества субъектов РФ и федеральных государственных органов в подготовке и оценке проектов нормативных актов субъектов. Особенно важную роль в этом процессе играет Минюст России. Проекты конституций, уставов субъектов, вносимых в них изменений, законов субъектов и иных нормативных актов направляются в Минюст
России, проходят здесь экспертизу по части их законности, соответствия федеральному

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
76/543
законодательству, а порой и целесообразности принятия.
В практике федеративного строительства и взаимодействия федерации и субъектов определенное значение имеют договоры между федерацией и ее субъектами. Ранее говорилось, что основы сегодняшней федерации в России были заложены Федеративным договором от 31 марта
1992 г. и конституционной реформой 21 апреля 1992 г. Конституция РФ (ч. 3 ст. 11) предусматривает разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти субъектов РФ на основе
Конституции, Федеративного и иных договоров. Как уже отмечалось, практика двусторонних договоров получила особое распространение в 1994-1999 гг., с осени 2001 г. реально можно говорить об отказе от договорного регулирования в пользу единства законодательного регулирования.
Новеллами от 4 июля 2003 г. в Закон об общих принципах организации органов власти субъектов РФ включена ст. 26.7 "Принципы и порядок заключения договоров о разграничении полномочий", которая и является теперь основой двусторонних договоров органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ.
Предусмотрено, что заключение договоров о разграничении полномочий допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта РФ, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий. В договоре о разграничении полномочий устанавливается перечень полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта РФ, разграничение которых производится иначе, чем это установлено федеральными законами и законами субъекта РФ, определяются условия и порядок осуществления этих полномочий, конкретные права и обязанности сторон, срок действия договора о разграничении полномочий и порядок продления данного срока, а также основания и порядок досрочного расторжения договора о разграничении полномочий.
Проект договора о разграничении полномочий представляется в законодательный орган субъекта РФ его высшим должностным лицом для одобрения. Проект договора одобряется или отклоняется постановлением законодательного органа. О результатах рассмотрения проекта договора глава субъекта РФ сообщает Президенту РФ.
Договор о разграничении полномочий подписывается Президентом РФ и высшим должностным лицом субъекта РФ. Далее Президент в течение 10 дней после подписания договора вносит в Государственную Думу проект федерального закона об утверждении договора о разграничении полномочий. Договор вступает в силу со дня вступления в силу федерального закона об утверждении договора о разграничении полномочий, если указанным федеральным законом не установлено иное. Договор о разграничении полномочий имеет силу федерального закона. Срок действия договора о разграничении полномочий не может превышать 10 лет.
Досрочное прекращение действия (далее - расторжение) договора о разграничении полномочий возможно по взаимному согласию сторон или на основании решения суда.
Расторжение договора по инициативе одной из сторон возможно в случае установленного вступившим в силу решением федерального суда нарушения другой стороной положений договора.
Решение федерального суда является основанием для принятия Президентом РФ или высшим должностным лицом субъекта РФ решения о расторжении договора о разграничении полномочий по инициативе одной из сторон. Решение о расторжении договора о разграничении полномочий по инициативе одной из сторон может приниматься не позднее чем через 30 дней со дня вступления в силу соответствующего судебного решения и подлежит официальному опубликованию. В этом случае федеральный закон об утверждении договора о разграничении полномочий признается утратившим силу со дня официального опубликования соответствующего решения о расторжении договора.
После появления приведенного выше регулирования был подписан только один документ -
Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан от 26 июня 2007 г., утвержденный Федеральным законом от 24 июля 2007 г. По тексту он разительно

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
77/543
отличался от прежних договоров и имел скорее политическое, чем конституционно-правовое значение. Обратим внимание на то, что по истечении 10 лет действия данного договора он не был продлен, значит, тоже прекратил действие.
Говоря о средствах воздействия Российской Федерации на субъекты РФ, следует затронуть и меры конституционно-правовой ответственности субъектов (некоторые ученые называют ее "федеративной ответственностью"), применяемые Федерацией. В целом этот вопрос восходит к более широкой проблеме так называемого федерального вмешательства, т.е. системы мер и санкций, которые может применять федеративное государство к своим субъектам при нарушении субъектами либо на их территории конституции и законодательства, реальных угрозах жизни и безопасности населения, когда субъекты бессильны навести порядок либо когда события и природная стихия требуют помощи центра.
Мы уже обращались в разд.
I настоящего учебного курса к проблеме конституционно-правовой ответственности в федеративных отношениях. Напомним лишь, что ряд мер, отражающих вмешательство Федерации в дела субъектов, закреплен в Федеральном конституционном законе от 30 мая 2001 г. "О чрезвычайном положении". Он допускает: полное или частичное приостановление на территории действия чрезвычайного положения полномочий органов исполнительной власти субъекта и органов местного самоуправления; приостановление действия правовых актов органов государственной власти субъектов РФ и актов органов местного самоуправления в случае их противоречия указу Президента РФ о введении чрезвычайного положения; установление ограничений на осуществление отдельных видов финансово-экономической деятельности, включая перемещение товаров, услуг и финансовых средств; приостановление деятельности политических партий и иных общественных объединений.
На территории действия чрезвычайного положения указом Президента РФ может вводиться особое управление этой территорией посредством создания временного специального органа управления либо федерального органа управления данной территорией.
В соответствии с Законом об общих принципах организации органов власти субъектов РФ
(ст. 26.9) отдельные полномочия органов государственной власти субъекта РФ могут быть временно возложены на федеральные органы государственной власти и (или) должностных лиц, назначаемых федеральными органами государственной власти, в случаях если:
а) в связи со стихийным бедствием, катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией органы государственной власти субъекта РФ отсутствуют и не могут быть сформированы в соответствии с настоящим Федеральным законом;
б) возникшая вследствие решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта РФ просроченная задолженность субъекта по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом РФ (далее
- БК РФ), превышает 30% собственных доходов бюджета субъекта в последнем отчетном году;
в) при реализации полномочий, осуществляемых за счет предоставления субвенций из федерального бюджета, исполнительным органом государственной власти субъекта РФ допускается нарушение Конституции РФ, федерального закона, нормативных правовых актов
Президента РФ и Правительства РФ, если такое нарушение установлено соответствующим судом.
В случае, указанном в п. "а", решение о возложении соответствующих полномочий на федеральные органы государственной власти принимается Президентом РФ по согласованию с
Советом Федерации.
В случае, обозначенном в п. "б", в субъекте РФ на срок до одного года по ходатайству
Правительства РФ решением Верховного Суда РФ в соответствии с федеральным законом вводится временная финансовая администрация в целях восстановления платежеспособности субъекта.
В случае, названном в п. "в", решение о временном осуществлении федеральными органами исполнительной власти полномочий, при реализации которых исполнительным органом государственной власти субъекта РФ допущены соответствующие нарушения, принимается
Правительством РФ в порядке, предусмотренном федеральным законом, нормативными правовыми актами Президента РФ и (или) Правительства РФ, с одновременным изъятием соответствующих субвенций.

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
78/543
Практика последних лет дает основания для вывода о том, что централизация в федеративных отношениях в России усилилась, хотя не хотелось бы, чтобы у читателя сложилось впечатление о преимущественно административном их содержании. Любые процессы имеют и субъективные, и объективные причины. Последние в большей мере связаны с тем, что чрезмерная свобода субъектов порой мешает обеспечению общегосударственных интересов. Вместе с тем, поскольку без помощи Федерации субъектам РФ трудно обойтись, надо создавать критерии оценки эффективности их деятельности, которые помогли бы увидеть результаты их усилий, в том числе и при использовании федеральной помощи.
Определенные шаги в этом направлении были предприняты, хотя нельзя сказать, что они оказали существенную помощь развитию федеративных отношений, к тому же вызвали противоречивые оценки. В частности, Закон об общих принципах организации органов власти субъектов РФ был дополнен 29 декабря 2006 г. ст. 26.3-2 "Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации". Сам Закон соответствующие критерии не установил, а предусмотрел в названной статье: "Перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации утверждается Президентом Российской Федерации". Глава исполнительной власти субъекта РФ представляет Президенту РФ доклады о фактически достигнутых и планируемых значениях соответствующих показателей. Порядок и сроки представления докладов устанавливаются
Президентом РФ. Нормативными правовыми актами Президента РФ и (или) Правительства РФ может быть предусмотрено выделение за счет средств федерального бюджета грантов субъектам
РФ в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей.
Президент РФ неоднократно принимал указы по данному вопросу. Последним и действующим является Указ от 25 апреля 2019 г. Каждым указом утверждается перечень указанных показателей. В первом акте 2007 г. было 43 позиции, в дальнейшем количество сокращалось, а сами показатели становились более объемными. В ныне действующем документе их 15, первый несколько необычен - уровень доверия к власти (Президенту РФ, главам исполнительной власти субъектов РФ); остальные в большей мере касаются производственно-экономических и социальных показателей: количество высокопроизводительных рабочих мест во внебюджетном секторе экономики; численность занятых в сфере малого и среднего предпринимательства, включая индивидуальных предпринимателей; производительность труда в базовых несырьевых отраслях экономики; уровень реальной среднемесячной заработной платы; объем инвестиций в основной капитал, за исключением инвестиций инфраструктурных монополий (федеральные проекты) и бюджетных ассигнований федерального бюджета; уровень бедности; ожидаемая продолжительность жизни при рождении; естественный прирост населения; количество семей, улучшивших жилищные условия; уровень доступности жилья; доля городов с благоприятной городской средой; качество окружающей среды; уровень образования; доля соответствующих нормативным требованиям автомобильных дорог регионального значения и автомобильных дорог в городских агломерациях с учетом загруженности.
Указом предписывается
Правительству
РФ совместно с рабочими группами
Государственного Совета прорабатывать стратегические и текущие вопросы, связанные с выработкой критериев оценки эффективности, а главам исполнительной власти субъектов - ежегодно представлять соответствующие отчеты в Правительство РФ о достигнутых значениях по указанным показателям. Правительство обязано представлять Президенту РФ материалы как по стратегии оценки эффективности, так и по распределению грантов между субъектами РФ.
Завершая рассмотрение данного вопроса, отметим важную роль в обеспечении взаимодействия органов Федерации и субъектов Государственного Совета РФ, возглавляемого
Президентом РФ; как уже говорилось, ранее орган был учрежден и действовал на основе указа
Президента РФ, теперь основы деятельности Государственного совета отражены в Конституции РФ
(п. "е5" ст. 83), в том числе обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов публичной власти. Предусмотрен и уже принят в 2020 г. Федеральный закон о
Государственном Совете. Как известно, в состав Государственного совета включены главы