Файл: Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах, том второй 27. 04. 2023 Система гарант 1543 Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах.pdf

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
79/543
исполнительной власти субъектов РФ, и этот орган многое делает для объединения усилий
Федерации и субъектов РФ. Определенные усилия прилагает также Совет законодателей РФ, возглавляемый председателями палат Федерального Собрания, в данный Совет входят главы законодательной власти субъектов РФ.

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
80/543
пунктов, их улиц, площадей и других частей;
- регистрация населенных пунктов, учет изменений в административно-территориальном устройстве.
Все такие вопросы ранее относились к ведению Российской Федерации и регулировались
Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г. "О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР". Конституция РФ 1993 г. не назвала вопросы административно-территориального устройства среди предметов совместного ведения
Федерации и ее субъектов. Тем самым данные вопросы были отданы в ведение самих субъектов
РФ. Не исключено, что Российская Федерация вновь возьмет на себя установление общих основ административно-территориального устройства субъектов. Ведь к ведению Федерации согласно ст.
71 Конституции относятся "федеративное устройство и территория Российской Федерации". А каждая территориальная единица - это часть территории субъекта, а в конце концов, и часть территории всего Российского государства.
Субъекты РФ отражают вопросы административно-территориального устройства в своих конституциях, уставах, специальных законах. Причем в одних субъектах используется понятие "административно-территориальное устройство", в других предпочитают говорить просто о "территориальном" делении.
В основном субъекты РФ до последнего времени сохраняли прежнюю систему административно-территориального устройства и могли иметь такие виды административно-территориальных единиц:
1) города республиканского, краевого, областного, окружного значения - города, входящие непосредственно в республику, край, область, автономную область, автономный округ; эти города могут быть двух видов: состоящие из территории в пределах городской черты; состоящие из данной территории, а также прилегающих (присоединенных) территорий - это могут быть территории более мелких городов, поселков и сельских округов;
2) районы в сельской местности;
3) города районного значения - города, входящие в состав сельских районов;
4) районы в городах (городские районы);
5) сельские округа (волости, сельсоветы) - административно-территориальные единицы в сельской местности, включающие от 5-6 до 14-20 сел и деревень вместе с прилегающей к ним территорией (полями, пастбищами, лесами и т.п.); сельские округа (волости, сельсоветы) входят, как правило, в состав сельских районов, хотя иногда могут входить и в состав территории города, находящегося в ведении субъекта РФ;
6) поселки рабочие, курортные, дачные, которые могут входить в состав как сельских районов, так и городов, районов в городах.
Отдельные небольшие населенные пункты в сельской местности - села, деревни, аулы, мелкие поселки обычно не являются самостоятельными административно-территориальными единицами и входят в состав сельских округов (волостей, сельсоветов). Тем более это относится к хуторам, отдельно расположенным группам домов (например, на железнодорожном разъезде), которые обычно не считаются самостоятельными населенными пунктами и приписываются к селам, деревням или поселкам. Однако большие населенные пункты могут быть самостоятельными территориальными единицами. Например, станицы - населенные пункты проживания казаков в
Ростовской области, Краснодарском и Ставропольском краях и др. - в зависимости от численности населения имеют статус таких административно-территориальных единиц, как города, поселки, сельские округа, или же не имеют статуса административно-территориальных единиц и входят в состав, как правило, сельских округов, сельсоветов.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" наметил введение системы муниципальных образований, предполагающей в значительной мере новые параметры территориального устройства субъектов РФ.
Практически, если идти "сверху вниз", цепочку территориального деления субъекта РФ можно представить в целом так:

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
81/543
- субъект делится на территории муниципальных районов и городских округов;
- в состав муниципального района входят сельские и городские поселения;
- сельское поселение состоит из сельских населенных пунктов;
- городское поселение состоит из города или поселка, кроме того, возможно вхождение в его состав и сельских населенных пунктов;
- сельский населенный пункт - первичная территориальная единица в сельской местности;
- возможно деление крупных городов на районы (городские районы).
Но систему муниципальных образований, а соответственно, и корреспондирующих им территориальных единиц ожидают серьезные изменения. Об этом мы поговорим в последнем разделе курса в связи с территориальной организацией местного самоуправления.
Спецификой некоторых субъектов Федерации является введение в их систему административно-территориального устройства единицы более высокого ранга
- административных округов. Такие единицы созданы, например, в Москве. В соответствии со ст. 17
Устава г. Москвы административные округа - территориальные единицы г. Москвы, образуемые для административного управления соответствующими территориями. Административный округ включает в себя несколько районов города. Границы административных округов не могут пересекать границ районов.
Практика образования новых субъектов
РФ дала свой пример создания административно-территориальных единиц с особым статусом - на территориях бывших автономных округов. До принятия соответствующих конституционных законов такого понятия вообще не существовало в конституционном праве России. Да и с принятием законов нельзя сказать, что все прояснилось. Например, в Федеральном конституционном законе, в соответствии с которым образован
Пермский край посредством объединения
Пермской области и
Коми-Пермяцкого округа, установлено, что Коми-Пермяцкий округ входит в состав Пермского края как административно-территориальная единица края с единой территорией и особым статусом, определяемым Уставом Пермского края в соответствии с законодательством РФ. Как видим, сохранились прежние территория округа и название, нет лишь слова "автономный". В дальнейшем возникла идея создать на данной территории вместо единого округа муниципальные образования и тем самым его вообще упразднить, однако эта идея натолкнулась на резкое неприятие в округе.
В Федеральном конституционном законе об образовании нового субъекта РФ -
Красноярского края посредством объединения края и двух автономных округов сказано, что в составе нового субъекта РФ "в границах территорий Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и
Эвенкийского автономного округа создаются административно-территориальные единицы с особым статусом". Придирчивое толкование этой формулировки не дает оснований для однозначного вывода о том, что у новых территориальных единиц сохранятся прежние названия. Но самое интересное состоит в том, что территории округов стали муниципальными образованиями.
В законах об образовании новых субъектов
РФ для новых административно-территориальных единиц в основном сохранено прежнее название округа, только без слова "автономный". Особенности административно-территориальной единицы с особым статусом - округа - пока что можно видеть в следующем: она входит как единое целое в состав нового субъекта РФ, ей посвящается отдельное регулирование в уставе субъекта РФ, отражающее гарантии ее особого положения в целом и в бюджетной сфере, представительство в законодательном органе власти субъекта, возможность специального органа исполнительной власти субъекта РФ, занимающегося делами округа (округов), особый порядок решения вопросов территории и границ округа. Детали появятся по мере развития новых субъектов РФ.
Некоторые федеральные законы, а также конституции, уставы ряда субъектов РФ говорят о возможности существования территорий со специальным статусом. Это могут быть так называемые наукограды, инновационные центры (например, "Сколково"), территории опережающего социально-экономического развития, территории (зоны) экономического роста, приграничные территории и др. В последнее время круг таких территорий расширяется, и надо прямо сказать, что

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
82/543
полной ясности в их характеристике нет. Очевидно то, что это территории, требующие к себе повышенного внимания в связи с важностью выполняемых задач. Однако их "соотносимость" с административно-территориальным делением и организацией местного самоуправления определяется противоречиво. Например, наукоград по законодательству имеет статус муниципального образования (городской округ); а инновационным центром "Сколково" (по сути тот же наукоград) руководит управляющая компания; названные выше территории интенсивного развития могут охватывать несколько муниципальных образований, а то и целый субъект РФ; приграничные территории связаны с сельскими поселениями, но имеют специфику режима. По
Уставу Санкт-Петербурга есть зоны экономического развития, особо охраняемые природные территории, территории, имеющие историко-культурное значение, однако это не административно-территориальные единицы.
В Российской Федерации существуют так называемые закрытые территориальные образования (далее - ЗАТО). По Закону РФ от 14 июля 1992 г. "О закрытом административно-территориальном образовании" таковым признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты (далее - предприятия и
(или) объекты), для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан. Решение о создании (упразднении) ЗАТО принимает Президент РФ по предложению Правительства РФ.
Органы местного самоуправления в ЗАТО функционируют по общим правилам, установленным федеральным законодательством, с особенностями соответствующего образования.
Как мы уже упоминали, в соответствии с п. 4.1 ст. 67 Конституции в редакции 2020 г. возможно создание федеральных территорий. Подчеркнем здесь, что это не вопрос административно-территориального устройства какого-то субъекта РФ, а вопрос федеративной структуры страны.
§ 9. Конституционно-правовые основы национальной и региональной политики в
Российской Федерации
Литература
Абдулатипов Р., Михайлов В., Чичановский А. Национальная политика Российской
Федерации. От концепции к реализации. М., 1997; Алфимцев В.Н. Особенности и перспективы развития конституционно-правовой модели государственной национальной политики в России //
Конституционное и муниципальное право. 2018. N 9; Андриченко Л.В. Регулирование и защита прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов в Российской Федерации. М.,
2005; Андриченко Л.В., Белоусова Е.В. Основы правового статуса национальных меньшинств в
Российской Федерации. М., 1995; Заметина Т.В. Конституционные основы национальной политики
Российской Федерации / под ред. В.Т. Кабышева. Саратов, 2006; Она же. Конституционные вопросы реализации национальной политики в субъектах Российской Федерации / под ред. В.Т.
Кабышева. Энгельс, 2008; Комментарий к Федеральному закону "О национально-культурной автономии" / рук. авт. кол. Б.С. Крылов. М., 1997; Кряжков В.А. Коренные малочисленные народы
Севера в российском праве. М., 2010; Национальный вопрос и государственное строительство: проблемы России и опыт зарубежных стран: материалы науч. конф. Москва, 27-28 апреля 2000 г. / под ред. С.А. Авакьяна. М., 2001; Статус малочисленных народов России. Правовые акты. Кн. 3 / сост. В.А. Кряжков. М., 2005; Хабриева Т.Я. Национально-культурная автономия в Российской
Федерации. М., 2003; Харючи С.Н. Коренные малочисленные народы: проблемы законодательства.
Томск, 2004; Он же. Правовые проблемы сохранения и развития коренных малочисленных народов
Севера России (конституционно-правовое исследование): дис. ... д-ра юрид. наук. Тюмень, 2009;
Шамба Т.М. Национальная политика и национально-государственное устройство Российской