Файл: Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах, том второй 27. 04. 2023 Система гарант 1543 Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах.pdf

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
88/543
национальных меньшинств, а к совместному ведению Федерации и ее субъектов - защита прав национальных меньшинств. Несмотря на эти конституционные нормы, четкости в том, кто относится к национальным меньшинствам, пока нет. Статус национальных меньшинств не получил отражения в специальном законе. Федеральным законом от 18 июня 1998 г. ратифицирована международная Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств от 1 февраля 1995 г., подписанная от имени Российской Федерации в Страсбурге 28 февраля 1996 г. Однако в этом и других международных документах нет четкого определения, что есть национальные меньшинства, хотя в целом документы исходят из особенностей, проявляемых в этнических (надо полагать, что сюда относятся также быт, образ жизни), культурных, языковых и религиозных факторах.
Специфика нашей страны позволяет учитывать следующие подходы при трактовке категории "национальное меньшинство".
С одной стороны, речь можно вести об этнической (национальной и бытовой), языковой, культурной, возможно, и религиозной общности людей, которые живут на исторической территории своего обитания. В свою очередь, их можно условно дифференцировать в двух плоскостях: а) они составляют на своей территории большинство (т.е. "пришлых людей" явно меньше), хотя и являются национальным меньшинством в масштабах всего государства; б) они настолько разбавлены мигрантами, что стали меньшинством уже на своей территории, а тем более в пределах страны.
Решение проблем этих общностей возможно путем создания национально-государственной единицы (республика, автономная область, автономный округ) либо территориальной национальной единицы
(национальное муниципальное образование, национальный населенный пункт). Кроме того, возможно использование рассмотренной выше категории "коренной малочисленный народ". И уж во всяком случае основной закон государства, его субъекта должен фиксировать соответствующее направление государственной политики. Это делают как Конституция РФ, так и конституции, уставы субъектов РФ. Например, ст. 21
Конституции Республики Карелия гласит, что в республике "осуществляются меры по возрождению, сохранению и свободному развитию карелов, вепсов и финнов, проживающих на ее территории".
С другой стороны, как о национальных меньшинствах речь можно вести об общностях людей, проживающих за пределами исторической территории своей нации. Например, национальными меньшинствами в России в этом плане будут считаться украинцы, грузины, азербайджанцы, армяне и представители других национальностей. Естественно, что как граждане
РФ они имеют все права. А главным способом учета их специфических языковых, культурных и других интересов может быть национально-культурная автономия. Именно это отражает уже упоминавшийся нами Федеральный закон "О национально-культурной автономии", в котором она определяется (ст. 1) как форма национально-культурного самоопределения, представляющая собой объединение граждан РФ, относящих себя к определенной этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории.
В Российской Федерации проблема национальных меньшинств приобрела неожиданный ракурс в некоторых субъектах РФ: представители коренной нации, давшей имя субъекту, не прочь считать, что именно их интересы выражает в первую очередь субъект РФ (мы касались данного вопроса в разд. III в связи с соотношением народного и национального суверенитетов), следовательно, остальные граждане других национальностей, многие из которых с давних времен проживают на данной территории и попали в состав субъекта в силу волевых общегосударственных территориальных решений, представляют собой национальные меньшинства. Чаще всего это касается русских, причем в парадоксальной ситуации, когда по численности они либо существенно превосходят коренную нацию, либо равны ей. Результат такого подхода очевиден: именно представители коренной нации должны быть на руководящих должностях, составлять большинство среди депутатов и т.д. А "национальное меньшинство" пусть довольствуется гарантиями языка и культуры.
Этот подход крайне нежелателен, поскольку группа лиц, относящихся к основной государствообразующей нации, не может стать национальным меньшинством на какой-то части территории своего государства. К тому же, поскольку территориальные границы были в свое время

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
89/543
установлены весьма произвольно, они начнут требовать передачи территорий своего проживания в соседние русскоязычные субъекты РФ. Есть только один путь: равный учет национального фактора
(язык, культура, обычаи, религия) в отношении всех лиц, проживающих на территории субъекта; вместе с тем равное участие независимо от национальной принадлежности в управлении делами субъекта и каждой части его территории.
2. Конституционно-правовые основы региональной политики
Российская Федерация - огромное государство с разнообразными местными условиями
(природно-географическими, экономическими, социальными, политическими, религиозными, этнографическими, психологическими и др.). Они могут иметь локальный характер и проявляться в рамках части территории субъекта РФ либо в целом субъекта. Нередко такие особенности свойственны группам субъектов РФ.
Отсюда возникло понятие "региональная политика", часто употребляемое в официальной терминологии государства, а также в научных работах. На федеральном уровне понятие "региональная политика" и ее направления были отражены в Указе Президента РФ от 3 июня 1996 г., которым утверждены Основные положения региональной политики в Российской Федерации.
Под региональной политикой в Российской Федерации в документе понимались система целей и задач органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизм их реализации.
Естественно, что потребовалось определение понятия "регион". В Указе под регионом понималась часть территории РФ, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. Регион может совпадать с границами территории субъекта РФ либо объединять территории нескольких субъектов РФ.
Конечно, при таком подходе региональная политика сочетается с политикой в области федеративного строительства, учитывает также особенности национальной политики. Тем не менее категория "региональная политика" получила право на самостоятельное существование. Виделись такие ее уровни, как: региональная политика Российской Федерации, осуществляемая на всей территории страны с учетом отдельных субъектов РФ и федеральных округов; региональная политика Российской Федерации в отдельных федеральных округах; региональная политика
Российской Федерации и субъекта РФ внутри отдельного субъекта, особенно большого по территории и тем более имеющего в своем составе другие субъекты (т.е. на сегодняшний день область и входящие в ее состав автономные округа).
В наши дни на смену названному акту пришли утвержденные Указом Президента РФ от 16 января 2017 г. Основы государственной политики регионального развития Российской Федерации.
В документе заложен несколько обновленный понятийный ряд. Государственная политика регионального развития определяется как система приоритетов, целей, задач, мер и действий федеральных органов государственной власти по политическому и социально-экономическому развитию субъектов РФ и муниципальных образований. Введены понятия: макрорегион - часть территории
РФ, включающая в себя территории двух и более субъектов
РФ, социально-экономические условия в пределах которой требуют выделения отдельных направлений, приоритетов, целей и задач социально-экономического развития при разработке и реализации документов стратегического планирования; регион - часть территории РФ в границах территории субъекта РФ.
"Основы" определяют, что факторами и условиями регионального развития, оказывающими влияние на формирование и реализацию государственной политики регионального развития, являются: а) федеративное устройство Российской Федерации и самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления своих полномочий; б) размер территории РФ и протяженность ее государственной границы, количество приграничных государств; в) географические, природно-климатические, демографические и социокультурные особенности регионов; г) значительные различия в уровне

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
90/543
социально-экономического развития регионов, неравномерное размещение производительных сил и расселение населения на территории страны; д) недостаточная инфраструктурная обеспеченность ряда регионов и городов, низкий уровень их экономического взаимодействия, высокая степень износа транспортной, энергетической и инженерной инфраструктуры.
Рассматриваемый документ уделяет много внимания необходимости инфраструктурного обеспечения пространственного развития экономики и социальной сферы Российской Федерации посредством: выявления и анализа экономической специализации и перспективных конкурентных преимуществ регионов и муниципальных образований с учетом международного, межрегионального и межмуниципального разделения труда; определения основных направлений изменения пространственной структуры экономики Российской Федерации и разработки на этой основе взаимосвязанных стратегии пространственного развития Российской Федерации, отраслевых документов стратегического планирования и стратегий социально-экономического развития макрорегионов, субъектов РФ и муниципальных образований.
Предполагается активное сочетание государственного финансирования, средств федеральных инфраструктурных компаний, необходимых для строительства (реконструкции) объектов инженерной, энергетической, транспортной и социальной инфраструктуры федерального значения на период до 2025 г., а при необходимости - определение размера бюджетных ассигнований федерального бюджета, выделяемых для стимулирования реализации полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по строительству (реконструкции) инфраструктурных объектов регионального и местного значения.
Приоритетными направлениями государственных программ должны являться: снятие инфраструктурных ограничений для опережающего развития территорий с низким уровнем социально-экономического развития и высокой плотностью населения; инфраструктурное и социальное обустройство территорий с низкой плотностью населения и прогнозируемым наращиванием экономического потенциала. Важными задачами должны быть: сдерживание оттока населения с важных в геополитическом отношении территорий; реализация мероприятий по улучшению экологической ситуации и развитию в крупных городских агломерациях транспортной инфраструктуры, обеспечивающей экономическую связанность городов с прилегающими к ним территориями, а также городских агломераций между собой; сокращение различий в качестве жизни в городах и сельской местности.
Фактором, способствующим региональному развитию, должно стать привлечение частных инвестиций в негосударственный сектор экономики на региональном и местном уровнях посредством: формирования приоритетных инвестиционных проектов соответственно федерального, регионального и местного уровней, определения (уточнения) мест размещения особых (свободных) экономических зон, индустриальных и технологических парков, иных зон с особыми условиями ведения предпринимательской деятельности с учетом прогнозов социально-экономического развития регионов и планов по инфраструктурному и социальному обустройству территорий, предусмотренных государственными и муниципальными программами развития отдельных отраслей экономики и социальной сферы, а также инвестиционными программами субъектов естественных монополий. Соответственно требуется установление на всех уровнях льготных налоговых, таможенно-тарифных и иных условий деятельности частных инвесторов, реализующих приоритетные инвестиционные проекты и (или) осуществляющих деятельность в зонах с особыми условиями ведения предпринимательской деятельности.
Эффективным средством политики регионального развития должно стать заключение соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ о передаче полномочий по управлению зонами с особыми условиями ведения предпринимательской деятельности, для развития которых были предоставлены межбюджетные трансферты из федерального бюджета и (или) в которых предусмотрены льготы по уплате федеральных и (или) региональных налогов и сборов, с определением мер финансовой ответственности органов исполнительной власти субъектов РФ за неисполнение обязательств по достижению конкретных результатов работы по управлению указанными зонами.
В документе также обозначена необходимость увязки региональной политики с

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
91/543
совершенствованием механизмов регулирования внутренней и внешней миграции посредством: стимулирования внутренней миграции с учетом прогнозируемых потребностей регионов и муниципальных образований в трудовых ресурсах за счет организационной и финансовой поддержки социально-бытового обустройства граждан, включая предоставление налоговых льгот, а также за счет опережающего развития рынка доступного арендного жилья, а также содействия добровольному переселению соотечественников, проживающих за рубежом, и квалифицированных иностранных специалистов.
Отметим еще и то, что означенные Основы намечают введение дополнительных механизмов привлечения граждан РФ к участию в государственном и муниципальном управлении, повышения их гражданской ответственности при решении вопросов социально-экономического и политического развития территорий, а также механизмов учета мнения населения при решении указанных вопросов.
И еще интересным моментом является намечаемое документом внесение в законодательство
Российской Федерации изменений, "исключающих возможность установления федеральными законами, актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти обязательных требований к порядку и условиям исполнения органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления полномочий по определению объемов расходов региональных и местных бюджетов, имея в виду, что такие требования могут быть установлены в качестве условия предоставления субсидий из федерального бюджета либо предусмотрены в методических рекомендациях, применяемых на добровольной основе". Неплохой тезис, но не очень верится в его реальность.

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
92/543
в современном мире / под общ. ред. В.Е. Чурова. Вып. 1. М., 2009; Вып. 2. М., 2010; Макарцев А.А.
Институционально-правовая эффективность норм российского избирательного права: от цели к результату. Новосибирск, 2011; Матейкович М.С. Избирательное право и избирательный процесс: учеб. пособие. М., 2010; Научно-практический комментарий к Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" / под ред. А.А. Вешнякова. М., 2007; Очерки по истории выборов и избирательного права / ЦИК РФ;
РЦОИТ. Калуга, 2002; Скосаренко Е.Е. Избирательная система России: мифы и политическая реальность. М., 2007; Сравнительное избирательное право / РЦОИТ при ЦИК РФ. М., 2003;
Шустров Д.Г. Живое конституционное право России в решениях Конституционного Суда РФ: в 7 т.
Т. 6: Избирательное право. М., 2019.
§ 1. Общие понятия. Нормативно-правовая основа
1. Понятия "избирательное право" и "избирательная система"
Ключевыми в данной подотрасли конституционного права России являются понятия "избирательное право" и "избирательная система".
Под избирательным правом понимается подотрасль конституционного права России, охватывающая совокупность конституционно-правовых норм, закрепляющих принципы избирательной системы Российской Федерации, порядок подготовки и проведения выборов населением депутатов и выборных должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления. Это понятие избирательного права в так называемом объективном смысле слова.
Кроме того, возможно использование понятия "избирательное право" в субъективном смысле слова - для обозначения индивидуального права гражданина избирать и быть избранным, участвовать во всех мероприятиях по подготовке и проведению выборов, включая голосование.
Предметом избирательного права как подотрасли конституционного права являются общественные отношения по поводу выборов (эти отношения после их закрепления в нормах права становятся избирательными правоотношениями).
Важная отличительная особенность избирательных правоотношений - они возникают только тогда, когда в процедурах участвует население посредством голосования.
Избирательные системы могут предусматривать непосредственное избрание определенного лица населением (так называемые прямые выборы - см. об этом ниже) либо - в отдельных случаях - избрание населением выборщиков, которые будут избирать соответствующее лицо (в совокупности это единый избирательный процесс). Но если член палаты парламента, иное должностное лицо получают свои полномочия путем избрания соответствующим органом государственной власти, местного самоуправления, а не населения, это уже не избирательная система, а формирование органа.
Под избирательной системой понимается реально существующий порядок подготовки и проведения выборов депутатов и выборных должностных лиц государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации.
Реально существующий порядок может быть:
- полностью тождественным закрепленному в нормах избирательного права;
- несколько уже дозволенного нормами конституционного права;
- включающим то, что не отражено в нормах права, причем в таких вариантах, когда: неотраженное существует на базе обычаев, которые со временем уступят место нормам права; скорее всего нормы законодательства и не появятся, поскольку правовое регулирование невозможно или нецелесообразно, так как сужает возможности избирателей. Например, моральные требования к кандидатам остаются в сфере нравственных норм и традиций как разновидностей социальных норм, но их трудно перевести в правовые категории. Или еще: закон позволяет выдвигать кандидатов в депутаты в возрасте от 21 года (федеральный и региональный уровни), и то, что основная масса их старше, - последствие обычаев и традиций избирательной системы страны, но никак не избирательного права.