Файл: Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах, том второй 27. 04. 2023 Система гарант 1543 Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах.pdf

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
93/543
Следует отличать выборы от смежных конституционно-правовых институтов - референдума, отзыва депутата, выборного должностного лица. Мы частично обращались к этим вопросам в разд.
I и III настоящего учебного курса. Не повторяясь, напомним главное.
По целям это различные конституционно-правовые институты. Целью выборов является формирование органов государственной власти или местного самоуправления. Цель референдума - принятие народом (населением) решения по важному вопросу жизни государства, территории. Цель отзыва - лишение полномочий избранного лица, дискредитировавшего себя нарушением закона, поступками, грубо попирающими общественную мораль, и в этом плане утратившего доверие своих избирателей. Отзыв - мера конституционно-правовой ответственности. После отзыва наступает черед новых выборов.
По процедурам выборы, референдум и отзыв сходны, поскольку в каждом случае проводится голосование, и оно сопровождается аналогичными мероприятиями по подготовке и проведению голосования.
Отсюда возможно объединение норм, посвященных этим самостоятельным конституционно-правовым институтам, в одном источнике избирательного права.
На федеральном уровне это сделано в Федеральном законе от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".
Во многих субъектах РФ приняты избирательные кодексы, объединившие большинство норм, относящихся к названным институтам.
По требованиям к численности участников голосования выборы, референдум и отзыв также существенно различаются. Как увидит читатель далее, процент участия избирателей в голосовании на выборах - его еще называют "порогом явки" - неуклонно снижался, на последнем этапе в целом по стране он составлял 20%, при выборах депутатов Государственной Думы - 25% (т.е. при явке такого числа избирателей выборы считались состоявшимися). В 2006 г. порог явки вообще отменен, выборы считаются состоявшимися при любой явке избирателей, а победителями становятся кандидаты и списки кандидатов, набравшие больше голосов, чем соперники. К референдуму требование иное: чтобы его считать состоявшимся, проголосовать должны более 50% зарегистрированных участников референдума, а решение считается принятым, если его поддержали более половины от числа проголосовавших. При голосовании по отзыву порог явки мог быть и меньше 50%, но все же был выше, чем на выборах (когда там этот порог еще существовал), сейчас порог явки также сохраняется, а для того, чтобы депутата, иное выборное лицо считать отозванным, за отзыв должен проголосовать достаточно высокий процент избирателей.
2. Нормативно-правовая основа выборов
Конституция РФ не имеет специальной главы об избирательной системе. Отдельные нормы, касающиеся избирательной системы и избирательного права, в Конституции есть. В частности, в
Конституции говорится: "Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы" (ч. 3 ст. 3); "Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме" (ч. 2 ст. 32); "Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда" (ч. 3 ст. 32); "Президент Российской Федерации избирается на шесть лет гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании" (ч. 1 ст. 81); "Порядок выборов Президента Российской Федерации определяется федеральным законом" (ч. 4 ст. 81); "Порядок выборов депутатов Государственной
Думы устанавливается федеральным законом" (ст. 96); выборы предусмотрены и как способ осуществления населением местного самоуправления (ч. 2 ст. 130). Тем не менее существует потребность в отдельной главе Конституции об избирательной системе, и предложения об этом регулярно высказываются в конституционно-правовой литературе.
Вопрос о необходимости федеральных основ избирательной системы и избирательного

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
94/543
процесса встал практически сразу после принятия Конституции РФ 1993 г. Во-первых, это было обусловлено нормами самой Конституции: если выборы - высшее непосредственное выражение власти народа, нельзя же отдать это "на откуп" субъектам РФ; к тому же по ст. 71 Конституции регулирование прав и свобод человека и гражданина отнесено к исключительному ведению
Российской Федерации, а по ст. 72 к совместному ведению Федерации и ее субъектов относится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. И все это предполагало принятие актов Федерации по вопросам избирательного права. Во-вторых, необходимость федерального регулирования обусловлена и тем, что при его отсутствии наблюдался сильный разнобой в закреплении институтов избирательной системы и избирательного права на уровне субъектов. Таким образом, федеральное вмешательство настоятельно требовалось для обеспечения как единства подходов, так и прав граждан независимо от того, в каком субъекте РФ они проживают. В-третьих, федеральное законодательство необходимо и для выборов органов государственной власти самой Федерации.
Итак, первая группа специальных источников избирательного права - федеральные избирательные законы, причем как общего характера, так и по конкретным видам федеральных выборов.
Говоря об актах общего характера, напомним, что в 1994 г. был принят Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации". В 1997 г. ему на смену приходит Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".
В 2002 г. принимается одноименный новый акт - ныне действующий Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации" (далее - Закон об основных гарантиях избирательных прав). Роль данного
Закона исключительно велика.
Во-первых, он: является главным специальным актом по вопросам избирательной системы и избирательного права; определяет основные гарантии реализации российскими гражданами конституционного права на участие в любых выборах и референдумах, проводимых на территории страны; имеет прямое действие и применяется на всей территории РФ. С нормами данного Закона должны сочетаться иные федеральные акты. Статья 1 Закона гласит, что федеральными конституционными законами, иными федеральными законами, законами субъектов РФ могут устанавливаться гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Федерации, дополняющие гарантии, установленные настоящим Законом. Федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов РФ, иные нормативные правовые акты о выборах и референдумах, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить этому
Федеральному закону. Если федеральный закон, конституция (устав), закон субъекта РФ, иной нормативный правовой акт о выборах и (или) референдуме противоречат данному Федеральному закону, применяются нормы последнего.
Во-вторых, в том случае, если нет актов избирательного законодательства по конкретным видам выборов или акты устарели и не приведены в соответствие с названным Законом, выборы проводятся на основе данного Федерального закона. Этот Закон допускает (если правовая база субъектов РФ для выборов их органов власти и органов местного самоуправления несовершенна, а норм данного Закона и иных федеральных законов недостаточно) проведение выборов также на основе указов Президента РФ (п. 4 ст. 11).
Акты специального характера касаются двух видов федеральных выборов - выборов депутатов Государственной Думы и выборов Президента РФ.
Первые выборы депутатов Государственной Думы состоялись в 1993 г. на основе
Положения о выборах депутатов Государственной Думы, утвержденного Президентом РФ в 1993 г.
Выборы депутатов Государственной Думы 1995 г. и 1999 г. проводились по федеральным законам соответственно 1995 г. и 1999 г. о выборах депутатов Государственной Думы. В 2002 г. был принят
Федеральный закон о выборах депутатов Государственной Думы, согласно которому проводились выборы в 2003 г. Поскольку далее было принято радикальное решение о переходе к выборам депутатов Государственной Думы только по партийным спискам, в 2005 г. появился новый

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
95/543
Федеральный закон о выборах депутатов Государственной Думы. На его основе проводились очередные выборы в 2007 и 2011 гг. Однако выборы исключительно по партийным спискам в дальнейшем были признаны нецелесообразными, в том числе и при избрании депутатов
Государственной Думы. Принят Федеральный закон от 22 февраля 2014 г. "О выборах депутатов
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (далее - Закон о выборах депутатов Государственной Думы). Говоря обобщенно, это в значительной мере возвращение к прежнему порядку выборов: одна половина депутатов избирается по партийным спискам, другая - по одномандатным избирательным округам. По этой модели состоялись очередные выборы в
Государственную Думу в 2016 г. Напомним, что Конституция допускает роспуск Государственной
Думы Президентом РФ, следовательно, в этом случае проводятся внеочередные выборы, назначаемые Президентом РФ. Такие выборы тоже будут проводиться согласно новому Закону.
Выборы Президента РФ после принятия Конституции РФ 1993 г. проводились в 1996 г. на основе Федерального закона 1996 г. о выборах Президента РФ. В 1999 г. принят новый
Федеральный закон о выборах Президента РФ. Выборы проводились в 2000 г. в связи с досрочной отставкой первого Президента РФ.
В настоящее время действует Федеральный закон от 10 января 2003 г. "О выборах
Президента Российской Федерации", по которому проводились выборы Президента РФ в 2004,
2008, 2012, 2018 гг.
Как отмечалось ранее, Совет Федерации у нас не избирается, а формируется. Поэтому
Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. "О порядке формирования Совета Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации" не является источником избирательного права.
Вторая группа источников избирательного права - избирательные законы субъектов РФ. До
2005 г. это могли быть следующие виды актов: законы о выборах депутатов законодательных
(представительных) органов государственной власти субъектов РФ; законы о выборах высших должностных лиц субъектов РФ - президентов, губернаторов, глав правительств; законы о выборах депутатов представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления (это могут быть и один общий закон, и два самостоятельных закона).
В связи с введением в декабре 2004 г. порядка, по которому глава исполнительной власти не избирался населением субъекта РФ, а предложенная Президентом РФ кандидатура на должность главы наделялась полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ решением органа законодательной власти субъекта РФ, законы субъектов о выборах главы исполнительной власти были исключены из числа источников избирательного права. С восстановлением в 2012 г. выборности глав исполнительной власти субъектов РФ субъекты стали принимать новые законы о выборах этих лиц, такие законы вновь вошли в круг источников избирательного права.
В ряде субъектов РФ приняты комплексные акты - избирательные кодексы. На федеральном уровне политики, депутаты и ученые также обсуждают идею принятия избирательного кодекса
Российской Федерации (ученые МГУ имени М.В. Ломоносова по заданию Фонда свободных выборов подготовили в 2019 г. проект такого акта, правда, с предпочтением его названия "Кодекс
Российской Федерации о выборах и референдумах"; в связи с конституционной реформой 2020 г. работа над проектом отложена).
Третья группа источников, играющих немаловажную роль в формировании основных позиций избирательного права и избирательного процесса, - это постановления Конституционного
Суда РФ. Актов Конституционного Суда РФ по вопросам избирательной системы принято довольно много. В них отражаются как общие моменты, касающиеся любых выборов в нашей стране, так и особенности выборов отдельных уровней - депутатов Государственной Думы, депутатов органов законодательной власти субъектов РФ, выборных должностных лиц и т.д.
Четвертая группа источников - нормативные акты (инструкции, методические разъяснения и др.) Центральной избирательной комиссии РФ, а в субъектах РФ - аналогичные документы избирательных комиссий субъектов РФ. Эти акты исключительно важны, особенно в части организационных аспектов выборов, работы избирательных комиссий, документации, отчетности и т.п. На определенном этапе положения подобных документов могут восполнять отсутствие соответствующих норм в избирательных законах, в последующем такие правила становятся

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
96/543
содержанием законов. Однако многие текущие моменты выборов, и прежде всего процессуального и так называемого технологического характера, все равно остаются предметом инструктивных документов руководящего уровня избирательных комиссий.