Файл: Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах, том второй 27. 04. 2023 Система гарант 1543 Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах.pdf

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
112/543
В частности, был и остается предметом дискуссий вопрос о том, что при избрании конкретного депутата в избирательном округе побеждает один претендент, причем нередко минимальным числом голосов избирателей (избирательная система относительного большинства), а голоса, поданные за других кандидатов, пропадают. В свою очередь, при выборах по пропорциональной системе избиратели голосуют за списки кандидатов в депутаты, а не за конкретных лиц, ориентируясь на свои симпатии к соответствующим партиям, движениям или к их лидерам; но ведь избирателям могут не нравиться все партии или иные избирательные объединения, об отдельных депутатах избиратели вообще могут не иметь представления. Кроме того, депутатские мандаты получают те партии, движения, которые получили 5 или 7% и более голосов избирателей, пришедших на выборы, а внутри списка - в первую очередь те кандидаты, которые стоят в верхней его части.
Проигравшие партии и движения видят причину поражения пропорциональной системы в высоком барьере прохождения в Думу. Нарекания пропорциональная система получает и от региональной элиты, поскольку при выборах по округам она могла бы больше влиять на результаты и способствовать победе тех кандидатов, через которых затем легче было бы рассчитывать на усиление учета своих интересов в Государственной Думе.
Под знаком того, что при мажоритарной избирательной системе каждый избиратель имеет "своего" депутата (как бы для усиления связи депутатов с населением, а фактически для ослабления присутствия оппозиционных им партий и движений в Государственной Думе), первый Президент
РФ в 1995 г. предложил изменить соотношение: 300 депутатов избирать по округам и лишь 150 - по пропорциональной системе. Однако в результате ожесточенных баталий и голосований парламент сохранил соотношение 225:225. В связи с выборами 1999 г. первый Президент РФ выступил с еще более радикальным предложением - вообще отказаться от пропорциональной системы и избирать всех 450 депутатов Государственной Думы только по округам. Однако оно не прошло.
На выборах депутатов Государственной Думы до 2003 г. включительно применялось правило 5%-ного барьера, т.е. те избирательные объединения и блоки, которые набрали менее 5% голосов избирателей, участвовавших в голосовании, к распределению мандатов не допускались.
Правда, это правило подвергалось существенным корректировкам. Так, Конституционный Суд РФ, оценивая в 1998 г. прежний Федеральный закон о выборах в Думу, постановил, что не может быть такого положения, чтобы все мандаты достались одной партии, даже если ее список был единственным перешагнувшим 5%-ный барьер, а остальные до него "не дотянулись". Минимум два списка должны участвовать в распределении мандатов, и вторым будет тот, который хотя и не набрал 5%, но ближе других стоит к этому барьеру - иначе ставится под сомнение принцип многопартийности, закрепленный в Конституции РФ. Кроме того, надо позаботиться и о том, чтобы за избирательными объединениями, блоками, претендующими на распределение мандатов, стояли голоса 50% и более избирателей, участвовавших в голосовании. Соответствующие правила были внесены в Федеральный закон о выборах депутатов Государственной Думы.
Активными сторонниками отказа от выборов по округам в пользу только пропорциональной избирательной системы являлись партии, у которых на выборах по округам не было успеха. Партия "Единая Россия", имеющая большинство в Государственной Думе, активно не выступала за какую бы то ни было систему. Тем не менее Президент В.В. Путин, которого данная партия безоговорочно поддерживала, в 2004 г. выступил с идеей введения выборов только по пропорциональной системе.
Причем к тому времени в законодательстве уже было закреплено, что в выборах участвуют лишь политические партии и не допускается привлечение - хотя бы в блоках с ними - иных общественных объединений. Предложение Президента воплотили в 2005 г. в Законе о выборах депутатов Государственной Думы, оно было привлекательно тем, что все равно гарантировало большинство лидирующей партии, освобождало от изнурительных предвыборных баталий, неизбежных при выборах по округам.
Однако, как отмечалось ранее в данной книге, новеллы с пропорциональной избирательной системой, и особенно установленный высокий 7%-ный проходной барьер, привели к тому, что в
Государственную Думу не смогли пройти некоторые политические партии, ранее бывшие активными участниками политических отношений. Президент РФ в Послании Федеральному

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
113/543
Собранию от 5 ноября 2008 г. предложил: партиям, не дотянувшим на выборах до 7%, но набравшим более 5%, надо дать один-два мандата депутатов Государственной Думы. Эти предложения нашли отражение в законодательных новеллах. Федеральным законом от 12 мая 2009 г. в Закон о выборах депутатов Государственной Думы включена норма, согласно которой федеральному партийному списку кандидатов, получившему менее 6%, но не менее 5% голосов избирателей, принявших участие в голосовании, и не допущенному к распределению депутатских мандатов, передается один депутатский мандат; федеральному списку кандидатов, получившему менее 7%, но не менее 6% голосов избирателей, принявших участие в голосовании, и не допущенному к распределению депутатских мандатов, передаются два депутатских мандата.
Правда, новшество продержалось недолго: 22 октября 2011 г. было определено, что названная статья утрачивает силу с 1 января 2013 г. Кстати, на выборах в Государственную Думу 4 декабря
2011 г. ни одной из так называемых малых партий не удалось набрать даже 5% и получить хотя бы один депутатский мандат в Государственной Думе.
В целом картина с принципом сочетания мажоритарной и пропорциональной избирательных систем оставалась противоречивой. В своем Послании Федеральному Собранию от
12 декабря 2012 г. Президент РФ отметил: "Многие политические партии и эксперты предлагают вернуться к смешанной системе выборов в Государственную Думу - к партийным спискам и по одномандатным округам, которые, конечно, еще нужно будет определить. Согласен с этим, давайте вернемся". И, как уже было сказано, Законом от 22 февраля 2014 г. возвращение к двум каналам избрания депутатов Государственной Думы состоялось. К тому же, как уже говорилось, и на уровне субъектов РФ также мы видим возвращение к сочетанию мажоритарной и пропорциональной избирательных систем, причем здесь лишь одна четверть состава законодательного органа субъекта
РФ избирается по партийным спискам. Однако возвращение к смешанной системе не дает успеха, образно говоря, автоматически. Например, на выборах в Государственную Думу в сентябре 2016 г. победили и получили депутатские мандаты только четыре партии, уже представленные в палате, из
14 партий, участвовавших в выборах.
Очень серьезным фактором для развития избирательных систем являются возможности создания политических партий небольшой численности - 500 членов. Мы рассматривали данный вопрос в разд. III учебного курса. Не повторяясь, лишь подчеркнем, что маломощным партиям будет весьма трудно реализовать право на выдвижение списка кандидатов как на федеральном, так и на региональном уровне выборов. Даже если восстановить избирательные блоки, это не всем поможет. При выборах по одномандатным избирательным округам больше шансов на успех у представителей небольших политических партий. Правда, небольшим партиям может помочь новшество законодательства - возможность выдвинуть партийный список кандидатов даже на выборах депутатов Государственной Думы, если они (партии) имеют хотя бы один депутатский мандат в законодательном органе одного субъекта РФ (мы еще коснемся позже этого момента).

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
119/543
Любая избирательная кампания начинается только после назначения даты выборов.
Решение о назначении выборов должно быть принято не позднее чем за определенное число дней до дня истечения срока, на который были избраны соответствующий орган, депутаты.
Согласно ст. 8 Закона об основных гарантиях избирательных прав срок, на который избираются федеральные органы государственной власти, устанавливается Конституцией РФ.
Срок, на который избираются органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, депутаты указанных органов, а также срок полномочий указанных органов и депутатов устанавливается соответственно конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований, при этом устанавливаемый срок не может составлять менее двух и более пяти лет. Днем окончания срока, на который избираются органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, депутаты указанных органов, является второе воскресенье сентября года, в котором истекает срок полномочий указанных органов или депутатов, а в год проведения выборов депутатов Государственной Думы очередного созыва - день голосования на указанных выборах (напомним, что в 2016 г. выборы в Государственную Думу проводились 18 сентября, и это было третье воскресенье).
Субъекты, назначающие выборы, и конкретные сроки выборов определены в конституциях, уставах и избирательных законах.
Например, согласно п. "а" ст. 84 Конституции РФ выборы депутатов Государственной Думы назначает Президент РФ. Согласно п. 2 ст. 6 Закона о выборах депутатов Государственной Думы решение о назначении выборов должно быть принято не ранее чем за 110 дней и не позднее чем за
90 дней до дня голосования. Днем голосования является первое воскресенье месяца, в котором истекает конституционный срок, на который была избрана Дума прежнего созыва. Исчисление этого срока начинается со дня избрания Государственной Думы. Днем избрания является день голосования, в результате которого она была избрана в правомочном составе.
Выборы Президента РФ назначает согласно Конституции РФ Совет Федерации (п. "д" ч. 1 ст. 102). В соответствии с п. 2 ст. 5 Федерального закона "О выборах Президента Российской
Федерации" решение о назначении выборов должно быть принято не ранее чем за 100 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования. Днем голосования является второе воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих общих выборах Президента и в котором четыре года тому назад был избран Президент.
При этом надо иметь в виду следующее.
Для определения даты новых выборов значение имеет дата, когда орган был избран. Иначе говоря, если выборы признаны несостоявшимися из-за низкой явки избирателей или недействительными из-за нарушений, а поэтому проводятся повторные выборы, срок исчисляется со дня не первых, а повторных выборов. Если выборы пришлось отложить для дополнительного выдвижения альтернативных кандидатов и списков, точкой отсчета будет реальный день проведения выборов. При этом Президент РФ, глава субъекта РФ, глава муниципального образования согласно соответствующим актам приступают к исполнению полномочий не со дня избрания, а с момента принесения присяги (например, в ч. 1 ст. 92 Конституции РФ говорится, что
Президент РФ приступает к исполнению полномочий с момента принесения присяги и при обычном варианте прекращает исполнение с момента принесения присяги вновь избранным
Президентом РФ). Однако при назначении дня новых выборов учитываются не день и месяц вступления в должность, а дата проведения самих выборов (несколько лет назад глава
Карачаево-Черкесской Республики, будучи избранным на этот пост, в течение почти полугода не мог вступить в должность, поскольку оспаривалась законность проведения выборов, но точкой отсчета для следующих выборов все равно стал день его избрания).
Если в общий день выборов, признанных состоявшимися, не избран какой-то конкретный депутат и проводятся повторные выборы в соответствующем избирательном округе, то полномочия избранного в этом случае депутата истекают в общий срок истечения полномочий всего органа.
Представительный орган считается избранным, если в день назначенных выборов избрано, например, две трети или половина депутатов. Эту цифру должен определить либо основной закон,

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
120/543
либо избирательный закон, либо закон о данном органе, либо его регламент. Если при мажоритарных выборах положенное число депутатов не избрано, по соответствующим округам проводятся довыборы (т.е. повторные выборы). И орган вправе осуществлять свои полномочия тогда, когда установленное нормативным актом число депутатов избрано. В этом случае возникает вопрос: считать ли срок полномочий со дня назначенных выборов или со дня, когда довыбрано необходимое число депутатов? Этот момент должен быть оговорен в соответствующем законе. Как правило, речь идет о дне, когда соответствующий орган избран в правомочном составе.
Следовательно, днем голосования, от которого пойдет отсчет срока полномочий представительного органа, будет день избрания последнего депутата, которое позволило сформировать полномочный состав.
Законодательство о выборах предусматривает: если выборы не назначил в срок, установленный законом, тот орган, которому это положено сделать, тогда выборы назначаются и проводятся соответствующей избирательной комиссией.
Например, выборы депутатов
Государственной Думы в таких случаях назначает и проводит ЦИК РФ в первое воскресенье месяца, в котором истекает срок полномочий Думы. На выборах Президента РФ в аналогичном случае ЦИК РФ назначает и проводит выборы во второе воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих выборах Президента.
Если соответствующая избирательная комиссия не назначает и не проводит выборы (или по каким-то причинам она не создана либо не функционирует), тогда - по первоначальной редакции
Закона об основных гарантиях избирательных прав 2002 г. - выборы назначались соответствующим судом общей юрисдикции по заявлениям избирателей, избирательных объединений, органов государственной власти, органов местного самоуправления, прокурора. Однако в редакции от 21 июля 2005 г. названного Закона было определено, что соответствующий суд общей юрисдикции по заявлениям кого-то из перечисленных субъектов может определить срок, не позднее которого уполномоченный на то орган или должностное лицо, а в случае их отсутствия - соответствующая избирательная комиссия должны назначить выборы. При этом суд также вправе возложить на ЦИК
РФ или избирательную комиссию субъекта РФ (соответственно уровню выборов) обязанность сформировать в 10-дневный срок со дня вступления в силу решения суда временную избирательную комиссию в количестве не более 15 членов, а если отсутствует орган, уполномоченный назначить выборы, - также установить срок, в течение которого временная избирательная комиссия должна назначить выборы. Названный Закон 2002 г. в первоначальной редакции гласил, что голосование на выборах может быть назначено только на воскресенье. Не допускается назначение голосования на предпраздничный и нерабочий праздничный дни, на день, следующий за нерабочим праздничным днем, а также на воскресенье, которое в установленном порядке объявлено рабочим днем (п. 3 ст. 10).
В 2005 г. Закон об основных гарантиях избирательных прав дополнен нормами, устанавливающими единые дни голосования на выборах в органы власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, - это второе воскресенье марта или второе воскресенье октября.
Однако новеллами от 2 октября 2012 г. вместо двух введен лишь один единый день голосования - это второе воскресенье сентября. Но если на соответствующий год приходятся также выборы депутатов Государственной Думы, тогда нижестоящие выборы переносятся на день голосования на указанных выборах (п. 3 ст. 10). Как уже видел читатель, именно это имело место
18 сентября 2016 г., т.е. не во второе, а третье воскресенье.
Если срок полномочий действующих органов или депутатов истекает в период действия чрезвычайного или военного положения, то указанные органы и депутаты исполняют свои полномочия до прекращения действия чрезвычайного или военного положения и избрания нового состава указанных органов или депутатов.
Законодательство не запрещает совмещение на один день разных выборов. Что касается референдумов в субъектах РФ и местных референдумов, Закон об основных гарантиях избирательных прав разрешает их совмещать с выборами и другими референдумами (п. 7 ст. 15). В отношении референдума Российской Федерации Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" установил, что не допускается совмещение дня голосования

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
121/543
на референдуме с днем голосования на выборах в федеральные органы государственной власти, проводимых одновременно на всей территории РФ (п. 6 ст. 23). Следовательно, федеральный референдум и выборы депутатов Государственной Думы или Президента РФ в один день невозможны.
§ 2. Избирательные округа
На любых выборах надо сформировать избирательные округа. Избирательный округ - территория, на которой избирается депутат (несколько депутатов) или выборное должностное лицо.
Характер избирательного округа зависит от вида выборов. Так, с восстановлением выборов в
Государственную Думу на основе сочетания мажоритарной и пропорциональной избирательных систем для избрания депутатов создаются два вида избирательных округов: вся территория РФ разбивается на 225 округов, от каждого избирается один депутат, это одномандатные округа (их можно также называть мажоритарными или территориальными); для выборов по федеральным спискам (пропорциональная система) вся территория РФ считается единым федеральным избирательным округом по выборам депутатов Государственной Думы; по этому округу также избирается 225 депутатов.
Ранее при проведении выборов только по партийным спискам вся страна являлась единым федеральным избирательным округом, в котором избирались все 450 депутатов Государственной
Думы.
На выборах Президента вся территория РФ также считается единым федеральным избирательным округом.
При выборах депутатов органов законодательной власти субъектов РФ по мажоритарной системе территория субъекта делится на избирательные округа, их число равно числу депутатов данного органа; при избрании половины депутатов по пропорциональной системе вся территория субъекта считается единым избирательным округом. Точно так же она считается единым избирательным округом, если проводятся выборы главы исполнительной власти субъекта РФ.
В целом аналогичные правила применяются и при проведении муниципальных выборов.
В субъектах РФ, где выборы по округам применяются для избрания многих депутатов органов законодательной власти субъектов, а также депутатов представительных органов местного самоуправления, чаще всего применяются одномандатные избирательные округа, т.е. от округа избирается один депутат. Вместе с тем Закон об основных гарантиях избирательных прав не исключает избрание депутатов по многомандатным округам, при условии что в одном таком округе может избираться не более пяти депутатов (ст. 18). Чаще всего многомандатные округа используются на муниципальных выборах, причем для маленьких территорий можно даже не применять указанное ограничение.
Названный Закон содержит несколько требований, с учетом которых образуются избирательные округа (ст. 18):
а) соблюдается примерное равенство одномандатных избирательных округов по числу избирателей с допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей не более чем на 10%, а в труднодоступных или отдаленных местностях - не более чем на 30%. При образовании многомандатных избирательных округов соблюдается примерное равенство числа избирателей на один депутатский мандат. Отклонение числа избирателей в многомандатном избирательном округе от средней нормы представительства избирателей, умноженной на число депутатских мандатов в данном округе, не может превышать 10% средней нормы представительства избирателей, а в труднодоступных или отдаленных местностях - 15% средней нормы представительства избирателей;
б) при образовании избирательных округов на определенных законом субъекта РФ территориях компактного проживания коренных малочисленных народов допустимое отклонение от средней нормы представительства избирателей в соответствии с законом субъекта РФ может превышать указанный предел, но не должно составлять более 40%;