Файл: Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах, том второй 27. 04. 2023 Система гарант 1543 Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах.pdf

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
392/543
Российской Федерации". Теперь наименование этой статьи "Исполнительная власть Российской
Федерации. Правительство Российской Федерации как орган публичной власти". А ч. 1 ст. 1 гласит:
"Исполнительную власть Российской Федерации осуществляют Правительство Российской
Федерации и иные федеральные органы исполнительной власти в соответствии со структурой федеральных органов исполнительной власти под общим руководством Президента Российской
Федерации, а также органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации". Таким образом, в отличие от ч. 2 ст. 77 здесь не стали оговаривать и без того очевидных два блока предметов ведения Российской Федерации, к которым причастны органы исполнительной власти субъектов РФ (ведение Российской Федерации и совместное ведение Российской Федерации и субъектов РФ).
И еще один вопрос, имеющий прямое отношение к понятийному аспекту. Порой в нормативных актах и в литературе можно встретить словосочетание "Правительство Российской
Федерации. Федеральные органы исполнительной власти". Получается, что Правительство как бы выведено за рамки федеральных исполнительных органов государственной власти. На самом деле
Правительство входит в систему федеральных органов исполнительной власти и занимает в ней первое, головное место. В общем виде это отражено в Конституции РФ, более конкретно, как мы могли видеть, - в Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской
Федерации". Поэтому правильно говорить: "Правительство Российской Федерации и иные федеральные органы исполнительной власти".
§ 2. Система федеральных органов исполнительной власти
В Конституции РФ в начальной редакции не обозначена система федеральных органов исполнительной власти. Ее гл. 6 называлась и продолжает называться "Правительство Российской
Федерации". Но то, что исполнительную власть Российской Федерации осуществляет не только
Правительство РФ, теперь отражено в редакции 2020 г., здесь сказано (ч. 3 ст. 110), что
Правительство РФ руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти (за исключением тех, которыми руководит Президент РФ). Еще полнее тезис о том, что федеральная исполнительная власть не сводится только к Правительству РФ, что в нее включаются и иные федеральные органы исполнительной власти, отражен в приведенных положениях Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" (2020 г.).
В Конституции оставлено без изменения положение ч. 1 ст. 112 Конституции РФ:
Председатель Правительства не позднее недельного срока после назначения представляет
Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти (в 2020 г. добавлено "за исключением случая, когда предшествующий Председатель Правительства
Российской Федерации освобожден от должности Президентом Российской Федерации").
Таким образом, решение вопроса о структуре федеральной исполнительной власти - как бы часть конституционной "материи"; наличие соответствующих органов является условием функционирования всей исполнительной власти на федеральном уровне.
Конкретно регламентации и деятельности этих органов посвящаются акты Президента РФ.
Часто в них идет речь не о структуре, как говорит Конституция, а о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти. Практически каждый раз, когда прежнее
Правительство РФ уходит в отставку и формируется новое, система (структура) федеральных органов исполнительной власти претерпевает изменения. Однако возможны и специальные реформы исполнительной власти.
При анализе нормативных актов не удалось найти различий в понятиях "система" и "структура" органов исполнительной власти, нередко они толкуются как идентичные. Так, в принятом 9 марта 2004 г. Указе Президента РФ "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (последняя редакция - от 12 апреля 2019 г.) было определено, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, т.е. по существу это структура исполнительной

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
393/543
власти. А Указ Президента от 21 января 2020 г. называется "О структуре федеральных органов исполнительной власти" и в приложении к нему дан перечень конкретных органов.
Указ от 9 марта 2004 г. важен в том плане, что с его с принятием было объявлено о проведении административной реформы в Российской Федерации. Президент отказался от прежней системы органов, куда наряду с министерствами входили также государственные комитеты, комиссии и иные органы, включив в новую структуру только три названных выше вида (п. 1):
- федеральные министерства;
- федеральные службы;
- федеральные агентства.
Существовавшие прежде федеральные органы исполнительной власти были самостоятельными и друг от друга формально независимыми.
Теперь же объявили об ином принципе организации функций исполнительной власти. Число федеральных министерств сократили, и большинство из них стали комплексными органами по руководству несколькими отраслями народного хозяйства, объединенными в блок под эгидой одного министерства. Внутри сферы соответствующего министерства органами контроля и надзора стали федеральные службы, а органами непосредственного управления подотраслями и материальными объектами - агентства.
Вышеназванным Указом установлено, что федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и
Правительства РФ сфере деятельности. В этой сфере деятельности министерство не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента или постановлениями
Правительства. Министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств. Во исполнение поручений Президента,
Председателя Правительства министерство дает поручения федеральным службам и федеральным агентствам и контролирует их исполнение. В начальной редакции Указа было записано, что министерство имеет право отменить противоречащее федеральному законодательству решение федерального агентства, федеральной службы, если иной порядок отмены решения не установлен федеральным законом; однако в соответствии с Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. это положение утратило силу. Министерство назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителей федеральных служб, федеральных агентств заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, за исключением заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент; назначает на должность и освобождает от должности соответственно руководителей территориальных органов федеральной службы, федерального агентства.
Министерство осуществляет координацию деятельности государственных внебюджетных фондов.
В Указе от 9 марта 2004 г. определено, что федеральная служба (служба) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа. В пределах своей компетенции служба издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, актов Президента и Правительства, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы.
Федеральная служба может быть подведомственна Президенту или находиться в ведении
Правительства. Служба не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента или постановлениями Правительства, а федеральная служба по надзору - также управление государственным имуществом и оказание платных услуг.
Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти,

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
394/543
осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа. В пределах своей компетенции оно издает индивидуальные правовые акты.
Федеральное агентство может быть подведомственно Президенту РФ. Оно не вправе осуществлять нормативное правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента или постановлениями
Правительства.
Федеральное министерство возглавляет министр, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом.
Федеральную службу (службу), федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) службы, агентства. Его назначает на должность и освобождает от должности Правительство, а если служба, агентство работает под руководством Президента РФ - Президент РФ.
Надо сказать, что система федеральных органов исполнительной власти, введенная при начале проведения административной реформы, а также ряд аспектов организации их деятельности с самого начала вызвали критику и себя не оправдали. Можно назвать такие главные недостатки: объединение ряда министерств в крупные блоки оказалось нецелесообразным, и достаточно скоро ведомства пришлось разъединять; разделение единых управленческих функций между тремя видами органов (министерство, служба, агентство) привело к неувязкам - получалось, что министерство, формально стоящее во главе отраслевого блока, не могло эффективно им управлять и для этого должно было обращаться к службам или агентствам, а некоторые из них позволяли себе "игнорировать" министерство; функций общего руководства для министерства оказалось недостаточно, а нормоустановочной деятельности в большом объеме не потребовалось; в свою очередь, и службам, агентствам дали возможность определенного регулирования общественных отношений в своей сфере без обращения к министерствам.
По мере развития управления принимались отдельные меры по корректировке системы органов, уточнению функций министерств, были даже попытки возродить государственные комитеты и т.д. Для изменения системы органов управления использована и естественная смена власти, связанная с избранием нового Президента РФ. Полного отказа от административной реформы нет, три вида органов сохранены. Однако ряд агентств ликвидирован с передачей их функций непосредственно министерствам. Созданы новые органы исполнительной власти. Но в общем вряд ли можно считать, что административное реформирование - завершенный процесс.
В рассматриваемом
Указе при определении структуры федеральных органов исполнительной власти они поделены на три группы: первая группа - работающие под руководством Президента РФ; вторая группа - министерства, работающие под руководством
Правительства РФ, и подведомственные им службы и агентства; третья группа - службы и агентства, работающие под непосредственным руководством Правительства РФ.
Ниже приводится структура федеральных органов исполнительной власти, утвержденная
Указом от 21 января 2020 г. (после названий министерств приводятся подведомственные им службы и агентства), с учетом некоторых последующих изменений.
I. Федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам
- Министерство внутренних дел РФ
- Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий
- Министерство иностранных дел РФ
Федеральное агентство по делам Содружества Независимых Государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству
- Министерство обороны РФ
Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству
Федеральная служба по техническому и экспортному контролю

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
395/543
- Министерство юстиции РФ
Федеральная служба исполнения наказаний
Федеральная служба судебных приставов
- Государственная фельдъегерская служба РФ (федеральная служба)
- Служба внешней разведки РФ (федеральная служба)
- Федеральная служба безопасности РФ (федеральная служба)
- Федеральная служба войск национальной гвардии РФ (федеральная служба)
- Федеральная служба охраны РФ (федеральная служба)
- Федеральная служба по финансовому мониторингу (федеральная служба)
- Федеральное архивное агентство (федеральное агентство)
- Главное управление специальных программ Президента РФ (федеральное агентство)
- Управление делами Президента РФ (федеральное агентство)
II. Федеральные министерства, руководство деятельностью которых осуществляет
Правительство РФ, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам
- Министерство здравоохранения РФ
Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения
- Министерство культуры РФ
- Министерство науки и высшего образования РФ
- Министерство природных ресурсов и экологии РФ
Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды
Федеральная служба по надзору в сфере природопользования
Федеральное агентство водных ресурсов
Федеральное агентство лесного хозяйства
Федеральное агентство по недропользованию
- Министерство промышленности и торговли РФ
Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии
- Министерство просвещения РФ
- Министерство РФ по развитию Дальнего Востока и Арктики
- Министерство сельского хозяйства РФ
Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору
Федеральное агентство по рыболовству
- Министерство спорта РФ
- Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ
- Министерство транспорта РФ
Федеральная служба по надзору в сфере транспорта
Федеральное агентство воздушного транспорта
Федеральное дорожное агентство
Федеральное агентство железнодорожного транспорта
Федеральное агентство морского и речного транспорта
- Министерство труда и социальной защиты РФ
Федеральная служба по труду и занятости
- Министерство финансов РФ
Федеральная налоговая служба
Федеральная пробирная палата (федеральная служба)
Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка
Федеральная таможенная служба
Федеральное казначейство (федеральная служба)
Федеральное агентство по управлению государственным имуществом
- Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций РФ
Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
396/543
Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям
Федеральное агентство связи
- Министерство экономического развития РФ
Федеральная служба по аккредитации
Федеральная служба государственной статистики
Федеральная служба по интеллектуальной собственности
- Министерство энергетики РФ
III. Федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ
- Федеральная антимонопольная служба
- Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии
- Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека
- Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки
- Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору
- Федеральное агентство по государственным резервам
- Федеральное медико-биологическое агентство
- Федеральное агентство по делам молодежи
- Федеральное агентство по делам национальностей
- Федеральное агентство по туризму.