Файл: Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах, том второй 27. 04. 2023 Система гарант 1543 Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах.pdf

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
440/543
Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, договоры между органами государственной власти субъектов РФ (п. "в" ч. 2 ст. 125 Конституции РФ). Возможность таких договоров (и соглашений) предусмотрена ст. 11, 78 Конституции РФ. В литературе они получили наименование "внутригосударственные договоры".
В-четвертых, предметом оценки Конституционного Суда являются также не вступившие в силу международные договоры Российской Федерации (п. "г" ч. 2 ст. 125 Конституции РФ).
Договоры, вступившие в силу, не подлежат рассмотрению в этом Суде.
Запрос о проверке конституционности не вступившего в силу международного договора РФ допустим, если он подлежит согласно Конституции РФ и федеральному закону ратификации
Государственной Думой или утверждению иным федеральным органом государственной власти; заявитель считает такой договор не подлежащим введению в действие и применению в Российской
Федерации из-за его несоответствия Конституции РФ.
Следует заметить, что Конституция и Закон в целом исходят из того, что подача запроса о проверке конституционности заключенного и еще не вступившего в силу международного договора является не обязанностью, а правом соответствующих субъектов, реализуемым по их усмотрению.
Однако есть и некоторые исключения из этого общего правила. При решении вопроса о принятии иностранного государства или его части в состав России заключается международный договор РФ и соответствующего государства. Федеральный конституционный закон "О порядке принятия в
Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" определяет (п. 4 ст. 7): после подписания международного договора Президент РФ обращается в
Конституционный Суд с запросом о проверке соответствия Конституции РФ данного международного договора. Если Конституционный Суд признает договор соответствующим
Конституции, он вносится в Государственную Думу на ратификацию. Норма Закона сформулирована так, что у Президента нет выбора - он должен обратиться в Конституционный Суд с запросом об оценке подобного договора.
Возникает вопрос: что значит оценивать соответствие актов и внутригосударственных договоров Конституции? Что при этом устанавливает Конституционный Суд? Статья 86 "Пределы проверки" Закона дает ответ: Конституционный Суд РФ устанавливает соответствие Конституции
РФ нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними: 1) по содержанию норм; 2) по форме нормативного акта или договора; 3) по порядку подписания, заключения, принятия, опубликования или введения в действие; 4) с точки зрения установленного
Конституцией РФ разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную; 5) с точки зрения установленного Конституцией РФ разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти; 6) с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, установленного Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Проверка конституционности нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними, принятых до вступления в силу Конституции РФ, производится Конституционным Судом только по содержанию норм.
Следовательно, каждое из перечисленных положений может быть основанием для оценки акта с точки зрения его конституционности.
Закон устанавливает: предмет и пределы проверки при оценке международных договоров те же самые, что и при оценке конституционности вступивших в силу актов и внутригосударственных договоров.
Все перечисленные четыре категории дел относятся к области абстрактного нормоконтроля, причем при оценке актов федерального уровня, актов субъектов РФ, внутригосударственных договоров речь идет о последующем нормоконтроле, а не вступивших в силу международных договоров - о предварительном нормоконтроле, хотя и со стадии уже принятого, но еще не вступившего в силу акта.
Но как уже не раз отмечалось в книге, новеллами 2020 г. введены процедуры предварительного нормоконтроля в отношении всех видов российских законов, принятых в

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
441/543
установленном порядке и представленных для подписания Президенту РФ. Соответствующие нововведения отражены в Конституции применительно к Президенту РФ в ст. 83 и
Конституционному Суду РФ в ст. 125 Основного закона.
Напомним, что согласно п. "а" новой ч. 5.1 ст. 125 Конституционный Суд "по запросу
Президента Российской Федерации проверяет конституционность проектов законов Российской
Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также принятых в порядке, предусмотренном частями 2 и 3 статьи 107 и частью 2 статьи 108 Конституции Российской Федерации, законов до их подписания Президентом Российской Федерации". Как видим, по инициативе Президента предварительный нормоконтроль Конституционного Суда может коснуться любых законов, независимо от того, насколько "гладко" они проходили в палатах Федерального Собрания. Вместе с тем отметим, что с введением предварительного нормоконтроля возникла и проблема его соотношения с последующим нормоконтролем. Дело в том, что последующий нормоконтроль, строго говоря, не запрещается, если акт уже оценивался Конституционным Судом РФ в порядке предварительного нормоконтроля. Как известно, закон называет несколько оснований для нормоконтроля, поэтому если какие-то не были затронуты на стадии предварительного нормоконтроля, почему бы им не стать основаниями для последующего контроля: причем как при общей оценке актов в порядке абстрактного нормоконтроля, так и при подаче, например, конституционной жалобы гражданина.
Попутно заметим, что согласно новелле 2020 г. по инициативе Президента РФ предварительный нормоконтроль Конституционного Суда может коснуться и закона субъекта РФ.
Согласно п. "в" ч. 5.1 ст. 125 Конституционный Суд "по запросу Президента Российской Федерации в порядке, установленном федеральным конституционным законом, проверяет конституционность законов субъекта Российской Федерации до их обнародования высшим должностным лицом субъекта
Российской
Федерации
(руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)".
2. Разрешение споров о компетенции
В соответствии с ч. 3 ст. 125 Конституции РФ Конституционный Суд РФ разрешает споры о компетенции:
а) между федеральными органами государственной власти;
б) между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ;
в) между высшими государственными органами субъектов РФ.
В новой редакции Федерального конституционного закона о Конституционном Суде РФ
(2020 г.) в начало данной нормы включены интересные добавления:
"по ходатайству Президента
Российской Федерации, любого из участвующих в споре органов
(выделено мной. - С.А.) разрешает споры о компетенции: (далее по тексту без изменений. - С.А.)". Вероятно, обращение
Президента РФ вряд ли будет равнозначно обращению иного органа, усилит ориентацию на вариант разрешения спора, который он может предложить. Однако не можем не обратить внимание на то, что гипотетически и Президент, помимо своего желания, как федеральный орган государственной власти может стать стороной такого спора, если к нему "предъявит претензии" иной орган.
Итак, в соответствии с Конституцией РФ и Законом Конституционный Суд разрешает споры о компетенции трех уровней:
а) между федеральными органами государственной власти (образно говоря, споры по федеральной горизонтали), например: между Президентом и Советом Федерации, между
Президентом и Государственной Думой, между Советом Федерации и Государственной Думой, между каждой из палат и Правительством. Под категорию "органы государственной власти"
Российской Федерации подходят многие органы - министерства являются федеральными

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
442/543
исполнительными органами государственной власти, суды - судебными органами государственной власти. Любым федеральным органам государственной власти нельзя отказать в обращении в
Конституционный Суд по спору о компетенции между ними. Другое дело, что в ряде случаев интересы целесообразности и субординации почти исключают такие споры. Например, вряд ли
Правительство будет через Конституционный Суд "судиться" с Президентом, а министерство - с
Правительством или с Президентом;
б) между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ (споры, условно говоря, по вертикали). Рассмотрение соответствующего дела в Конституционном Суде может начаться по инициативе любого органа власти уровня Федерации или субъекта РФ;
в) между высшими государственными органами субъектов РФ (споры по горизонтали). Это могут быть споры между органами различных субъектов РФ. Надо полагать, что под "высшими государственными органами субъектов" подразумеваются те органы, которые представляют и защищают интересы субъектов. Но приведенные слова в буквальном их понимании не исключают и споров между органами одного и того же субъекта, если их нельзя разрешить на уровне самого субъекта, например если их компетенция определена федеральным актом.
При оценке предмета спора учитываются разные компоненты.
Прежде всего Закон (ст. 94) допускает ходатайство органа (органов) государственной власти, если оспариваемая компетенция определяется Конституцией РФ. Правда, в той же статье Закона сказано, что споры о компетенции Конституционный Суд РФ рассматривает исключительно с точки зрения установленных Конституцией РФ разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную и разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти, а также с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, между высшими государственными органами субъектов РФ, установленного Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Логика последнего правила, надо полагать, связана с тем, что сама
Конституция РФ в ч. 3 ст. 11 позволяет разграничение предметов ведения и полномочий между органами Федерации и органами субъектов как в нормах Конституции, так и в названных договорах.
Вместе с тем сказанное означает: спор по поводу компетенции, определенной не
Конституцией и указанными договорами, а законом или иным нормативным актом, не будет рассматриваться Конституционным Судом.
Не менее существенно и то, что это должен быть спор о материальной компетенции, т.е. о самих полномочиях. Закон говорит, что рассмотрение дела о соответствии нормативного акта, являющегося предметом спора о компетенции, Конституции РФ по содержанию норм, форме, порядку его подписания, принятия, опубликования или введения в действие возможно только на основании отдельного запроса и в соответствии с порядком рассмотрения дел о конституционности нормативных актов.
Есть и такое условие: спор не касается вопроса о подведомственности дела судам, или о подсудности. Таким образом, при возникновении такого спора стороны должны поставить вопрос не перед Конституционным Судом, а перед законодателем.
Кроме того, если даже позволительно рассмотрение дела в Конституционном Суде, он устанавливает, что спор не был или не может быть разрешен иным способом; иначе говоря, избегает всех случаев подмены других органов, которые могут разрешить спор. Дополнительно
Конституционный Суд устанавливает, что заявитель ранее обращался к соответствующим органам с письменным заявлением о нарушении ими определенной Конституцией РФ и договорами компетенции заявителя либо об уклонении этих органов от осуществления входящей в их компетенцию обязанности; однако в течение месяца со дня получения такого письменного заявления не были устранены указанные в нем нарушения. Если же орган обращался к Президенту
РФ с просьбой об использовании согласительных процедур, предусмотренных ст. 85 Конституции
РФ, надо установить, что Президент также в течение месяца не использовал эти согласительные

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
443/543
процедуры либо такие процедуры не привели к разрешению спора. Ходатайство же самого
Президента допустимо, если он использовал согласительные процедуры, но разногласия между органами остались и они подведомственны Конституционному Суду РФ как споры о компетенции.
По итогам рассмотрения спора о компетенции Конституционный Суд принимает одно из следующих решений: 1) подтверждающее полномочие соответствующего органа государственной власти издать акт или совершить действие правового характера, послужившие причиной спора о компетенции; 2) отрицающее полномочие органа соответственно издать акт или совершить действие. Если Суд признает издание акта не входящим в компетенцию издавшего его органа государственной власти, акт утрачивает силу со дня, указанного в решении.
В приведенных правилах просматривается, что в Российской Федерации отдается предпочтение варианту, когда спор возникает между заинтересованными сторонами, претендующими на конкретное полномочие.
3. Проверка конституционности закона, примененного или подлежащего применению в
конкретном деле
Это полномочие Конституционного Суда прошло определенную эволюцию за годы действия Конституции РФ. Мы вынуждены на этом остановиться, чтобы читатель получил представление об истории вопроса и о его решении в конституционных новеллах 2020 г. и редакции 2020 г. Федерального конституционного закона о Конституционном Суде РФ.
Итак, в начальной редакции ч. 4 ст. 125 Конституции РФ было сказано: Конституционный
Суд по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле.
Как указывалось выше, проверку конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, принято называть конкретным нормоконтролем.
Слово "конкретный" в данном случае связано не с оценкой закона, а с конкретностью дела, в связи с которым оценивается закон. Субъект, обращающийся в Конституционный Суд, обязан доказать следующее: а) физическое или юридическое лицо - что оно, его интересы страдают в результате применения или угрозы применения соответствующего закона; б) суд - что он вынесет решение на основе закона, в конституционности которого сомневается. При отсутствии этих условий
Конституционный Суд вправе отказать в принятии дела к своему рассмотрению.
В начальной редакции норм и Конституции, и Закона о Конституционном Суде указывалось, что конкретный нормоконтроль распространяется только на законы. Следовательно, он не мог касаться оценки нормативных актов Президента, Правительства и т.д. Предметом обращения может выступать и федеральный закон, и закон субъекта РФ, если заявитель полагает, что акт не соответствует именно федеральной Конституции. Если оспаривается соответствие закона субъекта
РФ конституции, уставу субъекта РФ, Конституционный Суд РФ не будет заниматься данным вопросом, оставляя законы субъектов РФ для оценки их судами.
Для случаев обращения в Конституционный Суд физического или юридического лица с жалобой в науке конституционного права используется понятие конституционная жалоба.
Обращение в Суд с жалобой может быть как индивидуальным, так и коллективным.
Что касается обращения обычного суда в Конституционный Суд, то в постановлении
Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. "О некоторых вопросах применения судами
Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" говорилось (подп. "в" п. 2), что суд применяет непосредственно Конституцию, когда придет к убеждению о противоречии федерального закона Конституции. Такая свобода усмотрения суда не была поддержана
Конституционным Судом. В постановлении от 16 июня 1998 г. по делу о толковании ст. 125, 126 и
127 Конституции РФ Конституционный Суд определил: если суд приходит к выводу о несоответствии закона Конституции, он обязан обратиться с запросом в Конституционный Суд.
Таким образом, вопрос о соответствии закона Конституции находится в исключительном ведении

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
444/543
Конституционного Суда.
В период с момента вынесения решения обычного суда об обращении в Конституционный
Суд и до принятия постановления последним производство по делу или исполнение вынесенного судом по делу решения приостанавливается.
Если Конституционный Суд признал закон, примененный в конкретном деле, не соответствующим Конституции РФ, данное дело подлежит пересмотру компетентным органом в обычном порядке. И важно отметить, что выводы Конституционного Суда распространяются не только на конкретный случай, они имеют всеобщее значение.
Указанная норма Конституции РФ (ч. 4 ст. 125) подверглась существенному изменению новеллами, внесенными 3 ноября 2010 г. в Федеральный конституционный закон "О
Конституционном Суде Российской Федерации". До этого единый п. 3 ст. 3 Закона (повторяющий норму Конституции!) был разделен на два самостоятельных пункта - 3 и 3.1:
- пункт 3 теперь гласил, что Конституционный Суд "по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан проверяет конституционность закона, примененного в конкретном деле";
- согласно п. 3.1 Конституционный Суд "по запросам судов проверяет конституционность закона, подлежащего применению соответствующим судом в конкретном деле".
Итак, ранее и частные лица, и суды были вправе оспорить конституционность как подлежащего применению, так и примененного в конкретном деле закона.
Теперь же ситуация изменилась: частные лица не могут оспорить конституционность закона, подлежащего применению к конкретном деле; они могут оспорить только уже примененный закон, значит, они должны пройти по разным инстанциям и лишь после этого обратиться в
Конституционный Суд.
Что касается судов, формально уже с первого судебного процесса можно говорить о применении закона в конкретном деле (оно ведь разрешается на основе данного закона). Допустим, у первой инстанции не возникло желания обращаться в Конституционный Суд, но как быть последующим судебным инстанциям, если они это захотели сделать, а закон уже применен в конкретном деле нижестоящим судом? В ст. 101 (в редакции от 3 ноября 2010 г.) Федерального конституционного закона о Конституционном Суде РФ этот вопрос нашел разрешение: "Суд при рассмотрении дела
в любой инстанции
(выделено мной. - С.А.), придя к выводу о несоответствии
Конституции Российской Федерации закона, подлежащего применению им в указанном деле, обращается в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности данного закона".
Теперь посмотрим, как решаются рассмотренные вопросы в новой редакции ст. 125
Конституции РФ и Федерального конституционного закона о Конституционном Суде РФ.
Часть 4 ст. 125 теперь гласит: "Конституционный Суд Российской Федерации в порядке, установленном федеральным конституционным законом, проверяет:
а) по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан - конституционность законов и иных нормативных актов, указанных в пунктах "а" и "б" части 2 настоящей статьи, примененных в конкретном деле, если исчерпаны все другие внутригосударственные средства судебной защиты;
б) по запросам судов - конституционность законов и иных нормативных актов, указанных в пунктах "а" и "б" части 2 настоящей статьи, подлежащих применению в конкретном деле".
Как видим, важным и несомненно позитивным дополнением стало то, что Конституционный
Суд в обоих случаях оценивает конституционность не только законов, но и иных нормативных актов. То есть возможности и граждан, организаций, и судов стали шире. Причем Федеральный конституционный закон о Конституционном Суде РФ назвал сами виды актов: он проверяет конституционность федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов