Файл: Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах, том второй 27. 04. 2023 Система гарант 1543 Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах.pdf

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
430/543
Как видим, о предмете контроля на союзном уровне Конституция говорит отвлеченно. Но ясно, что не мог же орган, подотчетный Верховному Совету СССР, контролировать соответствие принимаемых им законов СССР Конституции СССР. К тому же сам Президиум организовывал деятельность Верховного Совета и подготовку законов; именно в нем они проходили шлифовку, и ставить в этой ситуации вопрос о конституционности принятого закона значило бы признать свою недоработку.
Надо сказать, что многие страны мира довольно быстро избавились от иллюзии "священности" и "безгрешности" законов государства. Хотя они и являются высшими актами государства, все равно могут в чем-то противоречить конституции и к тому же быть дефектными.
Кроме того, в условиях либо официально проповедуемого, либо фактически существующего разделения властей, а также наличия политической и парламентской оппозиции могут быть различные мнения о конституционности не только подзаконных актов, но и самих законов.
Наконец, регионы государства, особенно в федерациях, вправе не согласиться с позициями закона как центрального документа и найти в нем угрозу своим интересам. Вместе с тем и центр может выявить ущербность законов субъектов федерации, региональных территориальных единиц.
Поэтому началось создание специального, отделенного от парламента, конституционного контроля.
Кому же поручить функцию конституционного нормоконтроля? Целесообразно возложить ее на специализированный орган, не входящий в систему законодательной и исполнительной власти. Появились разные модели:
- функция оценки разных актов, в том числе и законов, принятых парламентом государства, а также актов главы государства поручается высшему суду судебной системы государства
(типичной является роль Верховного суда США);
- создается специальный суд для выполнения функций конституционного контроля в форме судебной оценки нормативных актов (конституционные суды Австрии, ФРГ и десятков других стран);
- задачи конституционного контроля передаются специальной палате высшего суда страны
(например, в Швейцарии);
- создается специальный государственный орган для оценки конституционности нормативных актов, не суд, но все-таки весьма похожий на него орган, характеризуемый в литературе как "квазисудебный" орган - конституционный совет (например, во Франции).
Особенности этих путей формирования конституционного контроля состоят в следующем: во-первых, это отделенные от парламента специальные органы; во-вторых, законы государства для них также предмет конституционного контроля; в-третьих, важнейший фактор - последствия конституционного контроля: признание акта противоречащим конституции означает утрату силы, прекращение действия этого акта.
Итак, первое назначение конституционного контроля состоит в оценке соответствия конституции иных нормативных актов государства.
Орган конституционного контроля может оценивать такое соответствие в общем и целом, без связи с конкретными делами и правоотношениями. Такой вариант получил в литературе наименование абстрактного нормоконтроля.
Но может быть и так, что граждане, юридические лица и органы публичной власти просят орган конституционного контроля оценить конституционность нормативного акта, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. Такой вариант получил наименование конкретного нормоконтроля.
Если орган конституционного контроля оценивает проект закона либо принятый, но еще не вступивший в силу акт, это принято называть предварительным нормоконтролем. При оценке акта, вступившего в юридическую силу, речь идет о последующем нормоконтроле.
Вместе с тем государства, решая вопрос о задачах органов конституционного контроля, столкнулись еще с одной проблемой. Дело в том, что создание системы государственного руководства, парламентов, выборов, появление политических партий и т.п. заставило думать об обеспечении должного поведения соответствующих субъектов конституционно-правовых
(государственно-правовых) отношений, о путях течения конституционно-политических процессов.

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
431/543
Появилась необходимость введения государственно-правовой
(конституционно-правовой) ответственности за такое поведение и такие процессы со стороны специального органа (суда), применяющего меры этой ответственности.
В итоге постепенно сложилась компетенция соответствующих органов как органов конституционного контроля и своеобразных государственных судов. Наряду с задачами нормоконтроля органы конституционного контроля занимаются сегодня и спорами о компетенции, дают заключения о соблюдении процедур смещения с должности главы государства, оценивают конституционность политических партий, конституционность процедур назначения референдума и т.д.
Конституционный контроль в нашей стране, хотя и опосредованно, но не исключал определенные конституционные конфликты. Поэтому в Конституции и говорилось о контроле за ее соблюдением, об обеспечении соответствия актов субъектов федерации - союзных республик
Конституции и законам Союза ССР.
§ 2. Комитет конституционного надзора СССР
Создание этого органа было одним из шагов политических и конституционных реформ, предпринятых по инициативе М.С. Горбачева. 1 декабря 1988 г. в Конституцию и законодательство
СССР были внесены изменения и дополнения, главные из которых: учреждение Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР, работающего на постоянной основе, как первый шаг на пути к профессиональному парламенту; создание предпосылок выборов на основе состязательности; учреждение Комитета конституционного надзора СССР.
Сам факт создания специализированного органа был победой тех, кто выступал за введение института конституционного контроля в нашей стране. В соответствии со ст. 125 Конституции
СССР Комитет конституционного надзора СССР избирался Съездом народных депутатов СССР сроком на 10 лет из числа специалистов в области политики и права в составе Председателя, заместителя Председателя и 21 члена Комитета, включая представителей от каждой союзной республики. Лица, избранные в Комитет, при выполнении своих обязанностей независимы и подчиняются только Конституции СССР.
Сложность подходов к роли данного института конституционного права напрямую отразилась на его наименовании ("надзор") и полномочиях.
Комитет по собственной инициативе или по поручению Съезда народных депутатов СССР представлял Съезду заключения о соответствии Конституции СССР проектов законов СССР, подлежащих рассмотрению Съездом. Однако он не имел права оценивать законы, принятые
Съездом.
По своей инициативе, по поручению Съезда и по предложениям самого Верховного Совета
СССР и высших органов власти союзных республик Комитет представлял заключения о соответствии актов Верховного Совета СССР и его палат, а также проектов актов этих органов
Конституции СССР и законам СССР, принятым Съездом. В отношении конституций и законов союзных республик, актов Совета Министров СССР и правительств союзных республик Комитет осуществлял наблюдение за их соответствием Конституции и законам СССР. Также по своей инициативе, по поручению Съезда и по предложениям ряда органов он мог давать заключения о соответствии Конституции СССР и законам СССР актов других государственных органов и общественных организаций.
Однако у Комитета не было ощутимых прав в отношении актов. Статья 125 Конституции
СССР гласила, что, выявив противоречие акта или его отдельных положений Конституции или законам СССР, Комитет всего лишь направлял органу, издавшему акт, свое заключение для устранения допущенного нарушения. Принятие заключения приостанавливало исполнение акта или его положений. И Комитет мог входить с представлением в вышестоящий орган для отмены противоречащих Конституции или закону СССР актов. А в отношении актов союзных республик его роль была вообще туманной.

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
432/543
Итак, создание Комитета было само по себе прогрессивным шагом. Но слабость позиций стала ощущаться с самого начала. Поэтому уже через год, 23 декабря 1989 г. вместе с принятием
Закона СССР о Комитете конституционного надзора СССР были внесены изменения и дополнения в ст. 125 Конституции СССР, усилившие позиции Комитета. Он получил право:
- оценивать не только проекты, но и законы и иные акты, принятые Съездом народных депутатов СССР, - правда, не по своей инициативе, а по предложениям не менее одной пятой народных депутатов СССР, Председателя Верховного Совета СССР, высших органов государственной власти союзных республик;
- давать заключения о соответствии конституций союзных республик Конституции СССР, а законов республики - также законам СССР;
- рассматривать разногласия между Союзом и республиками, между союзными республиками, между союзными республиками и национально-государственными, национально-территориальными образованиями по поводу конституционности актов, принятых их органами государственной власти и управления;
- давать оценку актам Правительства СССР с точки зрения соответствия союзным законам;
- давать заключения о соответствии международных договорных и иных обязательств СССР и союзных республик Конституции СССР и законам СССР;
- оценивать нормативные правовые акты тех государственных органов и общественных организаций, в отношении которых не осуществляется прокурорский надзор;
- по своей инициативе представлять заключения о соответствии Конституции СССР и законам СССР актов высших органов государственной власти и управления СССР, других органов, образуемых или избираемых Съездом или Верховным Советом СССР;
- приостанавливать действие соответствующего акта (его отдельных положений), кроме закона СССР, принятого Съездом народных депутатов СССР, и конституции союзной республики.
Акт или его отдельные положения, которые по заключению Комитета нарушают права и свободы граждан, теряли силу с момента принятия такого заключения.
В принципе Комитет конституционного надзора СССР был уже на пути к трансформации в орган конституционного контроля. Об этом свидетельствует последнее новшество - утрата юридической силы актов на основании заключения Комитета. Однако прекращение существования
СССР поставило точку в деятельности Комитета.
§ 3. Создание Конституционного Суда РСФСР
При реформе Конституции РСФСР 27 октября 1989 г. к ведению Съезда народных депутатов РСФСР было отнесено "избрание Комитета конституционного надзора РСФСР" (п. 12 ст.
104).
Однако этот Комитет не был создан. А при реформе Конституции РСФСР 15 декабря 1990 г. приведенная формулировка была заменена словами "избрание Конституционного Суда РСФСР".
При конституционной реформе 24 мая 1991 г. в ст. 163, определяющей судебную систему,
Конституционный Суд РСФСР поставлен на первое место. В ст. 165 Конституции определено, что
Конституционный Суд РСФСР является высшим судебным органом конституционного контроля в
РСФСР, осуществляющим судебную власть в форме конституционного судопроизводства.
Конституционный Суд состоит из 15 судей.
Причины предпочтения конституционного правосудия состоят в следующем:
- суд - независимый орган государства, не входящий в другие ветви власти. Если орган, причастный к осуществлению конституционного контроля, входит в систему законодательной власти, он становится зависимым от главного органа этой ветви власти - парламента, и тогда чрезвычайно сложно контролировать конституционность его актов. Тем более трудно представить орган конституционного контроля, входящий в систему органов исполнительной власти. Таким образом, суду легче оценивать акты с позиции их соответствия конституции;
- в суде применяются правила состязательности и доказывания. Судебная оценка актов и

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
433/543
действий - это процесс, участники которого находятся в равном положении. А это предполагает более высокую степень объективности при исследовании обстоятельств дела и вынесении судебного решения;
- по общему правилу орган конституционного правосудия рассматривает дела по обращениям. Законодательство максимально освобождает суд от инициативы, от "поиска работы", хотя в порядке исключения может допускать по отдельным важным вопросам начало рассмотрения дела по воле самого суда. Кроме того, конституционный суд освобожден от фискальных функций, он не выходит за пределы поступившего обращения, не ведет следствия, не добывает доказательств, исходит из аргументов, представленных сторонами, широко привлекая лишь нормативную основу для вынесения решения;
- результат рассмотрения дела в органе конституционного правосудия - обязательное и окончательное судебное решение. Если оно признает акт или действия неконституционными, они утрачивают силу с момента вынесения решения. У соответствующего органа нет усмотрения, акт или действие подлежат отмене, их нельзя возобновить повторно, "опрокинув" тем самым решение конституционного суда.
Закон "О Конституционном Суде РСФСР" был утвержден в окончательной редакции 12 июля 1991 г. V Съездом народных депутатов РСФСР*(43). В состав Суда избраны 13 из 15 судей
Конституционного Суда в конце октября - начале ноября 1991 г. Однако в полном составе Суд так и не был сформирован.
Закон 1991 г. гласил, что Конституционный Суд осуществляет судебную власть путем:
1) рассмотрения в заседаниях дел о конституционности международных договоров и нормативных актов;
2) рассмотрения в заседаниях дел о конституционности правоприменительной практики;
3) дачи заключений в установленных настоящим Законом случаях.
Конституционный Суд не рассматривает политические вопросы.
Конституционный Суд рассматривал дела о конституционности международных договоров
РСФСР, имеющих или могущих иметь непосредственное действие на территории РСФСР в качестве правовых норм, если к моменту рассмотрения дела в Суде они не были ратифицированы и не вступили в силу. Нормативными актами, которые могли стать предметом его оценки, были: законы РСФСР и другие нормативные акты Съезда народных депутатов, Верховного Совета
РСФСР и Президиума Верховного Совета РСФСР; иные нормативные акты высших государственных органов, включая нормативные акты Президента и Совета Министров; законы и другие нормативные акты высших государственных органов республик в составе РСФСР
(напомним, что на тот момент края, области и другие единицы еще не были официально объявлены субъектами Федерации).
Также
Конституционный
Суд рассматривал дела о конституционности правоприменительной практики по индивидуальным жалобам граждан РСФСР, СССР, иностранцев, лиц без гражданства, юридических лиц, утверждающих, что их основные права и законные интересы нарушены или не защищены вступившим в законную силу окончательным решением суда или иного государственного органа, а также должностного лица, действующего на территории РСФСР. При этом надо было доказать неприменение или недолжное применение нормативного акта, что было результатом сложившегося обыкновения. Кроме того, можно было также доказывать, что акт правоприменения по индивидуальной жалобе хотя принят не в соответствии с обыкновением, но сам способен создать обыкновение правоприменительной практики.
По запросу Съезда народных депутатов, Верховного Совета РСФСР или Президиума
Верховного Совета, а также высших органов государственной власти республик в составе РСФСР
Конституционный Суд мог давать заключения: 1) о соответствии Конституции действий и решений
Президента РСФСР, а также прочих высших должностных лиц РСФСР и республик в ее составе, если согласно Конституции РСФСР неконституционность их действий и решений служит основанием для их отрешения от должности или приведения в действие иного специального механизма их ответственности; 2) о соответствии Конституции ратифицированных или

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
434/543
вступивших в силу без ратификации международных договоров РСФСР; 3) о соответствии
Конституции РСФСР договоров между РСФСР и СССР, РСФСР и другими союзными республиками, РСФСР и республиками в составе РСФСР, а также между республиками в составе
РСФСР; 4) о соотношении Конституции РСФСР и законов СССР, а также других нормативных актов высших органов власти Союза ССР. Причем Закон устанавливал, что все перечисленные заключения Конституционный Суд мог давать "по собственной инициативе".
Перечисленные полномочия Конституционного Суда РСФСР свидетельствовали о том, что он был в первую очередь органом конституционного контроля. В определенной ситуации
Конституционный Суд мог выступить и как государственный суд, поскольку его заключение о несоответствии Конституции действий и решений Президента и иных высших лиц Российского государства и республик в составе РСФСР было основанием для приведения в действие механизмов их ответственности.
При реформе Конституции РСФСР 21 апреля 1992 г. в нее была включена ст. 165.1, посвященная компетенции Конституционного Суда. Она, вероятно, учитывая реальности, связанные с объявлением России федерацией, состоящей не только из республик, но и из краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов, расширила компетенцию Конституционного Суда.
В частности, Конституционный Суд получил право оценивать акты "федеральных органов исполнительной власти" (т.е. любых министерств и ведомств), конституции и уставы субъектов РФ, иные акты представительных и исполнительных органов субъектов, договоры между субъектами
(ранее это был предмет только заключений Суда), конституционность политических партий и иных общественных объединений, споры о компетенции между федеральными органами, между ними и органами субъектов РФ, давать заключение о наличии у соответствующего федерального должностного лица стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять связанные с его должностью полномочия - по представлению государственной медицинской комиссии, кроме того, заключение о наличии оснований для отрешения от должности такого лица, а также должностного лица субъекта РФ.
В приведенных конституционных новеллах проявляется природа Конституционного Суда как органа конституционного нормоконтроля, но одновременно и как государственного суда
(поскольку такие вопросы, как оценка конституционности политических партий и иных общественных объединений, оценка способности должностного лица оставаться на должности, заключение о наличии оснований для отрешения от должности и т.п., не являются нормоконтролем).
В 1992-1993 гг. обострились отношения между Президентом РФ, с одной стороны, и
Съездом народных депутатов и Верховным Советом РФ - с другой. Эти государственные органы не могли найти взаимопонимания по вопросам стратегии государственного руководства и экономических реформ. В этих условиях Конституционный Суд РФ и особенно его Председатель
В.Д. Зорькин предпринимали усилия для поиска путей сотрудничества названных органов в рамках
Конституции. Эти усилия в декабре 1992 г. привели к временному примирению. Однако довольно скоро начался новый виток напряженных отношений. Дважды в 1993 г. (март и сентябрь)
Конституционный Суд оценивал действия Президента как противоречащие Конституции.
Конечно, это сильно осложнило отношения Президента и Конституционного Суда, поставило под угрозу само его существование. Президент изложил свое мнение о действиях
Конституционного Суда в Указе от 7 октября 1993 г. "О Конституционном Суде Российской
Федерации". По мнению Президента, Конституционный Суд оказался "в глубоком кризисном состоянии. Дважды в течение 1993 г. Конституционный Суд Российской Федерации своими поспешными действиями и решениями ставил страну на грань гражданской войны. Но когда угроза гражданской войны становилась реальной, Конституционный Суд Российской Федерации бездействовал". Мы уже говорили в разд. II настоящего учебного курса, что как раз действия
Президента ставили страну на грань опасного развития событий. Тем не менее Президент принял решение "констатировать невозможность деятельности Конституционного Суда Российской
Федерации в неполном составе и не созывать его заседания до принятия новой Конституции