Файл: Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах, том второй 27. 04. 2023 Система гарант 1543 Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах.pdf
ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 11.12.2023
Просмотров: 1938
Скачиваний: 115
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
469/543
Закон (ст. 80) обязывает государственные органы и должностных лиц привести законы и иные нормативные акты в соответствие с Конституцией РФ в связи с принятым решением
Конституционного Суда РФ. Для этого в Законе установлены различные сроки: кому до шести, а кому и до двух месяцев.
К сожалению, перечисленные меры, хотя они со временем и усиливаются в предписаниях
Закона, не всегда дают желаемый результат. В Законе есть ст. 81 "Последствия неисполнения решения", которая гласит: "Неисполнение, ненадлежащее исполнение либо воспрепятствование исполнению решения Конституционного Суда Российской Федерации влечет ответственность, установленную федеральным законом". Тем не менее проблема остается, особенно это касается принятия новых законов и иных нормативных актов, восполняющих пробелы в законодательстве, отмечаемые Конституционным Судом РФ в своих решениях.
Есть и еще одна проблема, о которой нельзя не сказать: согласно ст. 91 Федерального конституционного закона на основании решения
Конституционного Суда положения соответствующего акта утрачивают силу. Но официальная их отмена осуществляется органом, принявшим данный акт. К сожалению, российский законодатель не ввел вариант, существующий в ряде зарубежных стран, где конституционный суд не только признает акты (нормы) противоречащими конституции государства, но и отменяет их. Конституционный Суд РФ неоднократно выражал по этому поводу свою позицию, суть которой состоит в том, что орган конституционного правосудия оценивает акт (нормы), а их официальным приведением в соответствие с основным законом занимается компетентный орган. Но получается несколько неестественная ситуация, когда утратившие юридическую силу по решению Конституционного
Суда акты (нормы) формально некоторое время остаются действующими. К тому же отсутствие или недостаточность правовой культуры могут сказаться на том, что соответствующий орган будет уклоняться от внесения корректировок в свои акты - не случайно законодательство на этот случай ввело такие конституционно-правовые санкции, как роспуск законодательного органа субъекта РФ и отрешение от должности главы исполнительной власти субъекта РФ Президентом РФ.
Раздел XII. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации
Глава 37. Становление системы органов государственной власти субъектов Российской
Федерации
Литература
Авакьян С.А. Правовое регулирование деятельности Советов (конституционные основы, теория, практика). М., 1980; Габричидзе Б.Н. Местные органы государственного управления в
СССР: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1972; Гошуляк В.В. Система органов государственной власти в субъектах Российской Федерации. М., 1999; Григорян Л.А. Советы - органы власти и народного самоуправления. М., 1965; Елисеев Б.П. Институт губернатора в России: традиции и современные реальности. М., 1997; Колюшин Е.И. Местные органы народного представительства социалистических стран. М., 1984; Лебедев В.А. Законодательная и исполнительная власть субъектов Российской Федерации в теории и практике государственного строительства. М., 2015;
Малый А.Ф. Организация органов государственной власти области как субъекта Российской
Федерации: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2000; Мартемьянов В.С. Местные Советы и их исполнительные органы как юридические лица. М., 1975; Пертцик В.А. Проблемы местного самоуправления в СССР. Иркутск, 1963; Советы депутатов трудящихся и развитие социалистической демократии / отв. ред. К.Ф. Шеремет. М., 1976; Сурков Д.Л. Законодательная и исполнительная власть субъектов Российской Федерации (сравнительно-правовое исследование).
Иркутск, 1999; Тхабисимова Л.А. Институционально-правовые формы организации российской региональной государственной власти. Ростов н/Д., 2007.
Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
470/543
1 ... 59 60 61 62 63 64 65 66 ... 72
§ 1. Краткая история формирования системы местных органов власти в России
1. Дореволюционное местное государственное управление
Царская Россия была унитарным государством. Как отмечалось в разд. V настоящего учебного курса, в предреволюционный период число губерний составляло 78. Непосредственно центральной власти подчинялись 49 губерний. Остальные губернии входили в состав генерал-губернаторств. В некоторые из генерал-губернаторств включались также иные административно-территориальные единицы.
Генерал-губернатор и губернатор назначались императором. Генерал-губернатор был выше по рангу и имел право доклада непосредственно царю. Главы административных единиц, входивших в состав генерал-губернаторств, могли сноситься с центром только через генерал-губернаторов. Губернаторы обычных губерний подчинялись министру внутренних дел.
Генерал-губернаторы могли получать повеления непосредственно от императора. Всякие новые меры, касающиеся дел генерал-губернаторства, требовали предварительного заключения генерал-губернатора.
Губернатор, по существу, представлял центральную власть на соответствующей территории, олицетворял единое государственное управление, хотя управление губерниями и относилось к местному государственному управлению. Содействовали ему в выполнении функций губернское правление - исполнительный орган губернатора, канцелярия губернатора и чиновники особых поручений. Губернское правление было коллегиальным органом, который иногда решал вопросы, но чаще выполнял совещательные функции.
Губернатор был председателем различных совещательных учреждений: присутствий, комитетов, комиссий, совещаний. Они выполняли функции скорее не управления объектами, а надзора в соответствующих сферах, что как раз и усиливало роль губернатора. Присутствия, совещания и т.д. позволяли ему надзирать за земскими и городскими органами самоуправления, фабричными делами (реально - не только промышленностью, но и рабочим движением), питейными делами (важнейший источник средств госбюджета), выполнением воинской повинности, работой органов правосудия и охраны правопорядка, обеспечением прав православного духовенства и т.д. Заправляли делами в губернской администрации чиновники, многие из которых были в подчинении не только губернатора, но и центральных ведомств.
Губернатор был одновременно представителем министерства внутренних дел на территории губернии, высшим должностным начальником для чинов полиции, но вместе с тем отвечал за исполнение органами полиции их функций надзора в отношении иных органов и учреждений.
Губернатор издавал обязательные постановления в целях правильного и успешного "исполнения узаконений об общественном благочинии, порядке и безопасности".
В губерниях не было представительных учреждений как органов власти губернии, избираемых населением либо формируемых иным путем. Объяснение этому видится не столько в слабом развитии теории представительства в России (в научном плане данный вопрос освещен российскими исследователями, особенно во второй половине XIX в. и в начале ХХ в.), сколько в том, что начала народного представительства больше связывались либо с низовым, либо с общегосударственным уровнем. Отсюда - сначала создание земского и городского самоуправления в виде выборных органов населения, затем - общегосударственные представительные органы в виде избираемой Государственной думы и Государственного совета, сначала формируемого царем, а с появлением Думы - частично избираемого сословиями. А средний, губернский уровень считался фундаментом государственной администрации. Поэтому в губерниях существовали лишь зачатки сословного представительства в виде губернских дворянских собраний, а с появлением земств - их представительства на губернском уровне в виде губернского земского собрания, состоявшего из ряда лиц по должности (в том числе председателя и членов губернской земской управы) и гласных, избиравшихся уездными земскими собраниями.
Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
471/543
2. Советский период
При советской власти в РСФСР вначале осталось деление на губернии. Некоторое время существовали и области, объединяющие несколько губерний. Но этот вариант территориальной организации не прижился. Деление на губернии осталось, но к 1930-м гг. они стали областями (для наименования некоторых единиц использовалось и другое слово - "край").
В системе власти на местах наблюдаются следующие новшества:
- отказ от идеи местного (земского) самоуправления как института, самостоятельного от государственной власти. Советы всех уровней были объявлены частью единой государственной власти;
- отнесение не только сельсоветов (бывших волостей) и поселков, районов (бывших уездов) и городов, но также и областей, краев к числу административно-территориальных единиц, где создаются местные органы государственной власти;
- повсеместное введение двух видов местных органов: представительных и исполнительных.
Таким образом, в отличие от дореволюционной России, где губернии были фундаментом государственного бюрократического аппарата, в советское время хотя бы в формальном плане в областях и краях учреждается представительный орган - краевой, областной съезд Советов рабочих, красноармейских и крестьянских депутатов (он формировался из делегатов, избранных нижестоящими съездами Советов), а его исполнительным органом становится избираемый съездом исполнительный комитет (формировавший из своего состава президиум исполнительного комитета) - одновременно местный орган государственного управления и часть системы общегосударственного управления.
После принятия Конституции СССР 1936 г. повсеместно съезды Советов были заменены соответствующими Советами депутатов трудящихся, депутаты стали избираться путем прямых выборов. Краевой, областной Совет избирал из числа своих депутатов исполнительный комитет
(сокращенно - исполком), состоявший из председателя, заместителей председателя, секретаря исполкома, работавших на штатной основе, и членов исполкома, выполнявших свои обязанности на общественной основе (однако многие из них были руководителями отделов и управлений исполкома - отраслевых органов управления).
Система "Совет - исполнительный комитет" в принципе сохранялась до перестройки
1980-1990-х гг. Реально депутаты полностью зависели от исполкома, а председатель исполкома краевого, областного Совета фактически был и председателем Совета, хотя официально такого поста не существовало. В свою очередь, и исполкомы, и Советы в целом полностью зависели от органа правящей партии соответствующего уровня.
Желание повысить роль Советов, самостоятельность депутатов привело организаторов перестройки в 1980-1990-е гг. к идее организационно несколько обособить Советы от исполкомов, для чего ввести должность председателя Совета наряду с должностью председателя исполкома.
Частичный рост роли депутатского корпуса имел место, но не более того, к тому же партия стремилась "посадить" на пост председателя местного Совета первого секретаря соответствующего партийного органа, что совершенно не устраивало новых политиков, пришедших в Советы на гребне демократической волны, - они-то собирались не укреплять, а ослаблять влияние КПСС.
3. Реформы России 1990-х годов
В это время в Российской Федерации предпринимаются свои, в значительной мере самостоятельные от власти союзного центра меры по созданию новой системы власти на местах.
Во-первых, Россия возвращается к идее местного самоуправления. Постепенно районные, городские, сельские и поселковые Советы, т.е. низовые звенья системы местных органов государственной власти, были выведены из системы государственных органов и объявлены органами местного самоуправления.
Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
472/543
Во-вторых, произошло разграничение должностей в советских и партийных органах.
Решениями Съезда народных депутатов РСФСР, затем и указами первого российского Президента запрещалось партийным лидерам (любых партий) быть руководителями Советов.
В-третьих, реформируется федеративное устройство. Субъектами РФ стали не только единицы, в которых учитывался национально-этнический признак - автономные республики (позже
- просто республики в составе Российской Федерации), автономные области и автономные округа, но также и территориальные единицы - края, области, города федерального значения. С объявлением этих единиц субъектами РФ принципиально изменился статус их органов - они перестали быть местными органами государственной власти. Теперь это органы государственной власти субъектов РФ. Что касается видов и порядка формирования этих органов, страна прошла через сложные реформы, однако и в наши дни процессы нельзя считать завершенными.
Напомним, в 1991 г., когда был избран первый Президент РФ, в краях, областях существовали соответствующие Советы народных депутатов и избираемые ими исполкомы. По порядку формирования эти органы были официально самостоятельны и независимы от центра. По существу, у Президента РФ не было своей вертикали власти. В ситуации непростых отношений с руководством Союза ССР последнее вполне могло вести (и вело) свою политику, адресованную органам власти краев, областей, перетягивая их на свою сторону и противопоставляя Президенту
РФ.
Поэтому, когда часть руководства Союза ССР в интересах недопущения развала СССР объявила 19 августа 1991 г. о создании ГКЧП и когда первый Президент России резко выступил против этого и одержал победу, его первыми шагами внутри Российской Федерации, как уже частично говорилось в разделе книги о Президенте РФ, стало создание и укрепление вертикали исполнительной власти.
Постановлением Верховного Совета РСФСР от 21 августа 1991 г. "О дополнительных полномочиях Президента РСФСР по обеспечению деятельности Советов народных депутатов в условиях ликвидации последствий государственного переворота в СССР" в краях, областях, автономных областях, автономных округах вводилась должность главы администрации, который стал правопреемником исполнительного комитета; право назначать и освобождать этих должностных лиц было предоставлено Президенту РСФСР. Сам Президент тут же усиливает вертикаль и Указом от 22 августа 1991 г. "О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР" объявляет, что все они (снизу доверху) входят в единую, подчиненную ему систему исполнительной власти.
Свое определяющее положение в системе исполнительной власти субъектов РФ Президент старается всячески сохранить. 24 октября 1991 г. был принят Закон РСФСР "О выборах главы администрации". Он гласит, что выборы глав органов государственного управления в краях, областях, автономной области, автономных округах, местной администрации в районах, городах, поселках, сельских населенных пунктах осуществляются гражданами РСФСР на основе всеобщего избирательного права. Однако V Съезд народных депутатов РСФСР принимает 1 ноября 1991 г. постановление "Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы", в котором признает нецелесообразными выборы глав администраций и запрещает их на период до 1 декабря 1992 г. Главы администраций приводятся к должности путем назначения. В постановлении Съезда отражен Указ Президента РСФСР от 25 ноября 1991 г., в котором определялось, что главы администрации краев, областей, автономной области, автономных округов, как и главы административных центров этих субъектов, назначаются на должность
Президентом с внесением на согласование кандидатур в соответствующие Советы.
Законом РСФСР от 5 декабря 1991 г. "О некоторых вопросах правового регулирования деятельности краевых, областных Советов народных депутатов" предусмотрено, что эти Советы избирают из своего состава так называемый малый Совет. Его численность - не более одной пятой от числа народных депутатов, установленной для соответствующего краевого, областного Совета.
Малый Совет осуществляет все полномочия Совета, за некоторыми исключениями.
5 марта 1992 г. принимается Закон РФ "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации". Закон определяет краевой, областной Совет как