Файл: Учебное пособие Одинцово 2015 удк 342. 9 Ббк 67. 401 Рецензенты.pdf

16
Принципы государственного управления можно классифицировать на общие (социально-правовые) и организационные. Такая классификация отражает суть государственного управления как юридической категории.
К общим (социально-правовым) принципам государственного управления относятся принципы, которые применяются независимо от уровня органа власти и имеют общесоциальный характер.
Они воплощают основополагающие социально-правовые правила управленческой деятельности. Общими принципами государственного управления являются: объективность, эффективность и сочетание централизации и децентрализации.
Принцип объективности в государственном управлении обусловлен тем, что государственное управление требует познания и умелого использования объективных закономерностей, существующих в общественной среде. Этот принцип выражает зависимость государственного управления от характера, уровня развития общества, от целей, которые призвано решить государственное управление, от средств и ресурсов, которыми располагают органы управления, а также от внутренних закономерностей развития системы управления.
Принцип эффективности заключается в том, чтобы при минимальных затратах ресурсов получить максимальный результат. Требования данного принципа состоят в том, что субъект управления выбирает наиболее оптимальные варианты управленческого решения, позволяющие осуществлять функции и задачи управления.
Принцип сочетания централизации и децентрализации имеет в таком государстве, как Российская Федерация, большое значение. Это связано с тем, что в Российской Федерации государственное управление разграничивается по предметам ведения и полномочиям между федеральными государственными органами и органами субъектов
Российской Федерации.
В Российской Федерации при разделении властей каждая из них имеет свою специфику и компетенцию, вторжение другой ветви власти
(законодательной, судебной) в сферу управления допустимо лишь в определенных нормами права случаях.
Согласно статье 10 Конституции РФ, единая государственная власть осуществляется на основе разделения властей, что является непременной основой деятельности правового государства и становления в нем развитого гражданского общества. Кроме законодательных, исполнительных и судебных органов власти, в правовом государстве действуют структуры, не входящие ни в одну из ветвей власти, но являющиеся обязательными

17 звеньями государственного механизма. К таким органам можно отнести прокуратуру РФ, которая обеспечивает режим законности, постоянный надзор за его соблюдением на всей территории Российской Федерации и
Счетную палату
РФ, контролирующую расходование средств государственного бюджета. Такие органы имеют обеспечительные и контролирующие функции, осуществляемые для исключения возможности сосредоточения власти в одних руках или в пределах одной ветви власти.
Место и роль государственного управления в механизме государственной власти определяются следующими характерными признаками:
1.
Сущность государственного управления состоит в его специфическом назначении – исполнении, проведении в жизнь и практическом осуществлении законов, т. е. нормативных правовых актов, принятых законодательной властью и обладающих высшей юридической силой. Исполнительный характер государственного управления отражает природу взаимоотношений между законодательной и исполнительной властью.
2. Государственное управление – непосредственно организующая деятельность; его назначение – «практически организовать» исполнение задач и функций государства. В непосредственном ведении субъектов государственного управления находится жизнедеятельность отдельных людей и их коллективов, а также материальные объекты. Государственное управление имеет ярко выраженное организационное содержание, т. е. государственное управление обеспечивает исполнение требований законов в процессе жизнедеятельности людей и их коллективов, в ряде случаев непосредственно регулирует и координирует эту жизнедеятельность. В процессе исполнительной и распорядительной деятельности субъекты государственного управления непосредственно организуют деятельность подведомственных организаций, а также регулируют в пределах своей компетенции деятельность не подведомственных им юридических лиц по использованию ими средств производства, природных ресурсов, материальных благ или иных других.
3. Государственное управление – юридически властная деятельность специальных государственных органов, которые осуществляют контроль за подведомственными отраслями и объектами. Этим определено наделение органов государственного управления соответствующим объемом распорядительных прав. Поэтому по отношению к объектам управления исполнительная деятельность также является распорядительной.
Распорядительные права находят свое выражение в обязательных

18 нормативных или индивидуальных предписаниях. Элемент распоряжения свидетельствует о том, что управленческие отношения – субординационные, властно-организационные. Распорядительные полномочия есть проявление присущей государственному управлению властности. В них содержится единая управляющая воля субъектов государственного управления. При этом диапазон государственно-властных полномочий весьма широк: от требования подчиниться установленному правопорядку до применения оружия.
4. Государственное управление является подзаконной деятельностью, т. е. закон определяет ее цели, задачи, а также служит основанием для определения и закрепления функций, и полномочий субъектов государственного управления. Вся исполнительная и распорядительная деятельность основывается строго на законе, который создает прочную правовую базу для этого вида государственной деятельности.
В процессе осуществления функций управления соответствующие органы могут в ряде случаев самостоятельно разрабатывать юридически обязательные, иногда общеобязательные правила поведения. Содержащиеся в них правовые нормы носят подзаконный характер, так как принимаются в целях исполнения требований закона, их конкретизации и детализации.
Иногда органы управления самостоятельно регулируют в нормативном порядке общественные отношения, не регламентированные законом.
Субъекты государственного управления (должностные лица) в соответствии с законодательством вправе самостоятельно, т. е. без обращения в суд, осуществлять деятельность по привлечению к юридической ответственности правонарушителей, применять к ним меры наказания.
5. Государственное управление характеризуется тем, что оно осуществляется как централизованное руководство либо как оперативное
(непосредственное) управление.
Централизованное руководство имеет своим содержанием общую, специальную и отраслевую координацию, определение общих направлений деятельности, установление общих правил и нормативов и т. п. Для него характерны непрямые связи между соответствующим субъектом государственного управления и объектами управления. Непосредственное или оперативное управление характерно для прямых связей между органом управления и объектом.
6. Свое юридическое выражение государственное управление получает в правоприменении, административном правотворчестве, административной юрисдикции (правоохранении). Все эти направления

19 органически связаны с изданием органами управления юридических актов на основании и во исполнение закона.
7. Государственное управление с точки зрения структуры его процесса есть последовательное осуществление субъектами управления ряда процедур
(стадий, циклов, фаз и т. п.) в рамках административных стандартов и регламентов: а) разработка и принятие управленческого решения, направленного на исполнение предписаний закона акта управления, установление основных правил, нормативов в сфере управления и основных направлений работы; б) исполнение принятого решения (собственно исполнительная деятельность), имеющее своим назначением реализацию содержащихся в нем предписаний в процессе взаимоотношений субъектов и объектов государственного управления; в) проверка исполнения принятого решения (контроль за исполнением).
Процесс государственного управления имеет и функциональную структуру, органически связанную с его стадиями. Под функциями государственного управления понимаются самостоятельные и обособленные направления или виды управленческой деятельности, определяемые ее целями. На этой основе деятельность по управлению делится функционально. Различают основные и вспомогательные управленческие функции. Основные функции государственного управления – такие виды управленческой деятельности, которые органически связаны с сущностью государственного управления и его содержанием. Они, в свою очередь, подразделяются на общие и специальные.
Общие функции управления объективно присутствуют в любом процессе управляющего воздействия; с их помощью решаются задачи, имеющие отношение ко всем участникам управленческих отношений. В силу этого они свойственны любому органу государственного управления. К ним относятся: 1) информационно-аналитическая деятельность; 2) планирование и прогнозирование (разработка оперативных и долгосрочных программ, обеспечение их материальными, финансовыми и трудовыми ресурсами и т. п.); 3) организация (формирование структуры системы управления, назначение работников, определение порядка их взаимоотношений и т. п.); 4) руководство (установление правил и нормативов, координации и т. п.); 5) регулирование (оперативное распорядительство); 6) контроль (изучение и оценка действий в сфере управления); 7) учет и оценка эффективности.
Специальные функции управления отражают специфические особенности данного субъекта государственного управления (например, техническое и

20 методическое руководство, технический контроль, специальные виды надзора и т. п.).
Кроме того, существуют вспомогательные функции, которые прямо не выражают управляющее воздействие, а предназначены для обслуживания процесса управления в рамках общих и специальных функций (например, делопроизводство, юридическое обслуживание и т. п.).
Такова основная характеристика государственного управления. Однако к этому можно добавить и некоторые иные его специфические признаки, среди них:
- вертикальность системы исполнительно-распорядительных органов;
- реализация принадлежащих этим субъектам юридически-властных полномочий в административном, то есть внесудебном порядке;
- предусмотренная действующим законодательством возможность административного правотворчества (сочетание правоприменения с правоустановлением);
- включение в механизм государственного управления не только органов исполнительной власти, но и всех иных звеньев управленческого аппарата.
С учетом изложенного государственное управление как юридическая категория может быть определено как один из видов государственной деятельности, являющейся организующей, юридически-властной и подзаконной, осуществляемой органами исполнительной власти и иными государственными органами и состоящей в практическом исполнении его субъектами норм законодательства путем реализации своих полномочий.
Государственное управление является содержанием и основной формой реализации исполнительной власти.
§1.4. Исполнительная власть, ее особенности и принципы
Теория и практика разделения властей явилась результатом длительного исторического развития и напряженной политической борьбы в обществе. Ее основоположниками явились Дж. Локк (XVII в.) и Ш.
Монтескьё (XVIII в.). Впервые принцип разделения властей нашел свое законодательное закрепление в Конституции США 1787 г. В настоящее время принцип разделения властей в той или иной форме получил свое закрепление в конституциях большинства стран мира.
Реализация принципа разделения властей в различных государствах различается в зависимости от формы правления (монархия или республика),

21 а также от разновидности республиканской формы правления. В настоящее время известно три ее разновидности: президентская республика, парламентская республика и республика со смешанной формой правления
(иногда ее называют полупрезидентской).
В президентской республике принцип разделения властей находит свое выражение в юридическом равенстве каждой из трех ветвей власти и их независимости друг от друга. В президентской республике складывается механизм сдержек и противовесов, который призван обеспечить самостоятельность и взаимодействие всех ветвей власти. Носителем исполнительной власти в президентской республике является глава государства.
Особенность реализации принципа разделения властей в странах с парламентской формой правления определяется порядком формирования исполнительной власти. Носителем исполнительной власти в этих странах является коллегиальный орган в лице правительства, формирование которого осуществляет победившее на выборах в парламент большинство. Глава государства в этих странах, как правило, исполняет протокольные и церемониальные функции.
Смешанной называют такую форму правления, которая сочетает в себе элементы и парламентарной, и президентской республик. Механизм смешанной формы правления предусматривает создание сильной президентской власти, наделенной полномочиями по координации ветвей власти. В странах с этой формой правления глава государства не относится ни к одной из ветвей власти, но наделен весьма значительными полномочиями. Он обеспечивает согласованное функционирование государственных органов, выступает гарантом конституции, государственной независимости, прав граждан, для чего наделяется необходимыми полномочиями. Глава государства в значительной мере принимает участие в государственном управлении.
Государственное управление и его осуществление через органы исполнительной власти обеспечивают на практике самостоятельный процесс управленческой деятельности обществом. Демократизм и эффективность государственной деятельности достигаются в результате разделения государственной власти на три относительно самостоятельные ветви: законодательную, исполнительную и судебную. Они осуществляют предписанные им функции, и отсутствие хотя бы одной из них влечет за собой отступление от принципов демократии. Разделение властей является конституционной основой деятельности всех существующих в настоящее

22 время демократических государств. Существующие ветви государственной власти уравновешивают и взаимно контролируют друг друга.
Исполнительную власть (в узком смысле) можно охарактеризовать как деятельность по управлению государством и обществом, контролируемую со стороны других ветвей власти и состоящую в реализации специально созданными органами власти специальных функций и законодательно установленной компетенции. Основным в такой деятельности является то, что сам процесс управления (государственного управления) представляется сущностью исполнительной власти.
Назначением исполнительной власти является посредничество между волей, выраженной в законе, и внешним ее проявлением – действием.
Представляет научный интерес анализ, данный Л. Штейном, механизму реализации исполнительной власти, который состоит из трех основных моментов. Первый – предписание закона, которое необходимо исполнить.
Второй – учреждение необходимых для этой деятельности органов исполнительной власти. Третий – применение внешней силы для того, чтобы осуществить исполнение закона, даже вопреки воле отдельных лиц. Для обозначения содержания исполнительной власти Л. Штейн называет ее властью повелевающей, организующей и принудительной.
Рассматривая основные формы исполнительной власти в условиях своего времени, Л. Штейн отмечал, что исполнительная власть едина, как и государство, и имеет три основные формы: правительство, самоуправление
(земства) и строй союзов, созданные для решения каких-либо административных задач
(политических, административных и хозяйственных). Из правительства, самоуправления и строя союзов состоит организм исполнительной власти.
Н.М. Коркунов, анализируя взаимоотношения исполнительной и законодательной властей, писал, что оно осуществляется и что законодательная власть осуществляет общие правила, а исполнительная власть применяется их к частным случаям. Вместе с тем уже с 30-х гг. XIX в. воззрения на законодательство и исполнение меняются. Правительству уже предоставлена не только роль исполнителя законов, но и даны права принятия юридических норм. Однако акты управления имеют обязательную силу настолько, насколько они основываются на законах.
Вопросы о соотношении исполнительной власти и государственного управления исследовались и современными учеными-юристами. Так, характеризуя сущность исполнительной власти, Д. Н. Бахрах отмечает ее организующий и распорядительный характер.

23
Подразумевается, что понятие государственного управления имеет множество признаков, которые являются обязательными, их необходимо учитывать при всесторонней характеристике исполнительной власти.
Исполнительная власть имеет следующие отличительные признаки:
1. Само государство невозможно без осуществления властных полномочий по отношению к обществу. Такие полномочия реализуются через установление определенных правил поведения и претворение их в жизнь через деятельность органов исполнительной власти. Поскольку власть не может и не должна сосредотачиваться в одних руках, в соответствии с принципом демократизма, происходит разделение государственной власти на законодательную (издающую законы), исполнительную (исполняющую их) и судебную (привлекающая к ответственности в случае нарушения правил поведения в обществе). Исходя из вышеизложенного, исполнительная ветвь власти является обязательным признаком демократического правового государства, выполняющая разнообразные и достаточно сложные функции и полномочия, которые необходимо осуществлять в государстве ежедневно.
2. Исполнительная власть представляет собой самостоятельную ветвь единой государственной власти, которая существует в постоянном взаимодействии законодательной и судебной властями.
3. Органы исполнительной власти одновременно являются и органами управления (государственного и муниципального) общества, поскольку реализуют его при осуществлении своих задач и функций.
4. Единство исполнительной власти в РФ. Исполнительная власть как форма осуществления единой государственной власти формируется и реализуется в соответствии с российским законодательством, прежде всего с
Конституцией РФ, устанавливающей принцип разделения властей. В России проведено разграничение предметов ведения и полномочий между органами, которые осуществляют исполнительную власть, но при этом находятся на различных уровнях управления (федеральном, региональном, местном), то есть между органами исполнительной власти Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов
РФ и местным самоуправлением.
5. Реализация государственного управления органами исполнительной власти представляет собой подзаконную деятельность уполномоченных органов, их функционирование и организация должны быть основаны на нормах законов и иных нормативно-правовых актах.
6. Важным признаком, характеризующим исполнительную власть, является ответственность должностных лиц ее органов за совершаемые ими управленческие действия и принимаемые нормативно-правовые акты.