Файл: Органы местного самоуправления (История и проблемы развития местного самоуправления в современной России).pdf
Добавлен: 28.03.2023
Просмотров: 80
Скачиваний: 2
Подытоживая аргументы великих мыслителей, нельзя не заметить, что соприкасаясь с контролирующими механизмами, деятельность населения неизбежно приобретает политический окрас. Наделение населения статусом социально контролирующего элемента возможно только в демократическом пространстве, среди мириад которого имеется возможность источником власти объявить народ и признать местное самоуправление.
Местное самоуправление сопряжено с демократией. Ядро последней составляет концепция о политической свободе, в свою очередь идеи самоопределения и самоуправления которой могут охватывать как отдельную личность, так и общество локального уровня.
Ключевые представления об устройстве и деятельности местного самоуправления к настоящему времени сформулированы Европейской хартией местного самоуправления, которую Российская Федерация ратифицировала 11 апреля 1998 года.[19] В ней заложен своеобразный эталон моделирования местного самоуправления, целеустановленный для государств-членов Совета Европы, в том числе и для российского государства, что представляет особую актуальность для местного самоуправления в контексте народовластия. Важные принципы содержит Преамбула, - это демократия и децентрализация власти, что неминуемо задает тенденцию совершенствования управления на местах.
Российским правовым пространством смоделирована система форм осуществления народовластия, идентифицированная признанием в фундаментальных конституционных положениях источником власти многонационального народа Российской Федерации. Есть несколько каналов реализации данной власти: формы непосредственной демократии, органы государственной власти и не включаемые в систему государственной власти органы местного самоуправления. К компетенции последних относится решение вопросов местного значения, таким образом, народовластие – это также и решение вопросов местной жизни. Основные конституционные положения о народовластии раскрываются в Федеральном законе № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления», прежде всего, это идейные установки относительной автономии местного самоуправления - его самостоятельности и обособленности.
Строительство российской модели местного самоуправления – это неотъемлемая часть широкомасштабного реформирования государственной системы 1990 – х годов. Прологом новых веяний в местном самоуправлении стал Закон № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР», явившийся стартом последовательного создания и необходимой реновации институтов местного самоуправления сообразно демократическим предпосылкам. Формам непосредственной демократии было отведено место в главе «Территориальное общественное самоуправление»[20]. Принятие Конституции Российской Федерации послужило поводом к принятию Федерального закона № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии с которым ресурсы непосредственной демократии обогатились новыми формами, и сконцентрировались в особую главу «Формы прямого волеизъявления граждан и другие формы осуществления местного самоуправления»[21]. Свои коррективы внес Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления», из которых явствует тренд расширения возможностей прямой демократии, как через новые формы, так и через уточненные старые. По критерию влияния воли населения муниципальной территории на вынесение надлежащего заключения по той или иной проблеме, федеральный закон разделяет формы прямой демократии на формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления.
Посредством первой серии форм осуществляется императивное нормативно-организационное влияние населения на принимаемые органами местного самоуправления решения. Через формы участия формируется переходный продукт (проект, обращение, прочее), который оказывает факультативно-консультативное влияние на итоговое решение. Первую группу влияния составляют муниципальные выборы, местный референдум, голосование по отзыву депутата или выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросу об изменении границ муниципального образования, если это разделение поселения или объединения двух и более поселений, голосование по изменению статуса городского поселения или городского округа, сход. Вторую группу образуют голосование по вопросам изменения границ в случае разделения муниципального района или объединения двух или более муниципальных районов, правотворческая инициатива граждан, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, собрания и конференции, опросы жителей, обращения граждан.
Формирование действительно самоуправляющейся системы публичной власти муниципального уровня – провозглашено генеральной задачей реформирования местного самоуправления. Поэтому идеальная модель участия населения в местном самоуправлении должна строиться, во-первых, на исполнимости форм участия, во-вторых, на их воздействии на функционирование муниципального аппарата.
Исследование механизмов обратной связи населения с органами местного самоуправления целесообразно начать с понятийной определенности.
Этимология слова «инициатива» в словаре С.И. Ожегова определена как: «1. почин, внутреннее побуждение к новым формам деятельности, предприимчивость; 2. руководящая роль в каких-либо действиях»[22].
Правовая инициатива во взаимосвязи с творчеством дает возможность через процедуру создания будущих правовых актов, привести в действие права граждан, поэтому правотворческая инициатива – это подготовка инициативной группой граждан проекта акта, его внесение на рассмотрение соответствующих органов. Отличие правотворческой инициативы от референдума заключается в судьбе инициированного проекта, которая в первом случае зависит от решения того должностного лица или органа местного самоуправления, в чьем введении находится принятие соответствующего акта. Таким образом, матрица правотворческой инициативы заполняется публично-властными элементами. Исполнение данной формы участия сопряжено со следующей особенностью: в дистанции между волевым намерением гражданина принять участие в реализации подобной формы до самой правотворческой инициативы отсутствует поверенное лицо, которому могла бы быть предоставлена возможность от собственного имени осуществлять волеизъявление граждан.
Экономический тренд «укрупнения» муниципальных образований влечет ситуацию отчужденности жителей от органов местного самоуправления, что задает курс на поиски последними поддержки со стороны населения, которое в свою очередь само нуждается в пассионариях, адаптированных к социально-политической атмосфере. Оптимальной средой для восстановления модели взаимодоверия служит территориальное общественное самоуправление, область применения которого сопряжена с благоустроенностью жизни, социально-культурной работой, определением и решением «точечных» проблем локального микроуровня, связанных с эксплуатацией жилищного фонда членов соседской общины, в том числе и через социально-ориентированные программы посредством тендеров при содействии муниципальной власти. В основе устойчивой общественной сплоченности граждан положен территориальный критерий. «По своей организационной основе территориальное общественное самоуправление – это наша русская, дореволюционная община»[23]. Юридически этот институт определен как самоорганизация граждан по месту их жительства, на части территории поселения, для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.[24] Данная дефиниция содержит два главных принципа. Во-первых - это самостоятельность в принятии решения по поводу организационной структуры, области задач, формировании материальной основы. Во-вторых, это ответственность в случае неблагожелательных последствий. Перманентный характер функционирования, продиктованный конкретной институционализацией взаимоотношений представителей муниципального сообщества с органами местного самоуправления отличает территориальное общественное самоуправление от других форм участия. С.А. Авакьян соотносит данный институт с самостоятельным элементом системы местного самоуправления, не являющимся при этом отдельным уровнем публичной власти. [25]
Среди руководящих идей административной реформы в контексте развития общественно-властного диалога были признаны публичные обсуждения, опыт которых в российской практике нашел применение в массовом привлечении населения к обсуждению законопроектов «О полиции», «Об образовании», «О любительском рыболовстве». Жители муниципального образования вправе обсуждать муниципальные правовые акты посредством участия в публичных слушаниях. В качестве слагаемых, выявляющих существо анализируемого института, выступают информирование жителей о важнейших вопросах местной жизни и выявление мнения населения. Дополнительную полезность институту публичных слушаний придает вероятность предотвращения эксцессов между населением и органами власти в перспективе. Таким образом, целевое назначение публичных слушаний фокусируется на форме «консультативной демократии» или «демократии обсуждения», в современной их интерпретации – демократии делиберативной. Оформление публичных слушаний в законодательную оболочку предоставляет ресурсы для приведения мнения населения в некоторую систему, прежде всего, по ряду предусмотренных в обязательном порядке обсуждений, благодаря чему позиции населения облекаются в консультативно-коллективный правовой статус. Публичные слушания призваны содействовать претворению в жизнь принципа прозрачности работы местной власти, развитию диалога власти и общества.
Одним из непосредственных способов выражения воли через самоорганизацию населения выступает институт собраний, который отличает от толпы признак общего интереса в решении локальных проблем.
Целевая направленность собраний рассматривается в трехаспектном ракурсе: во-первых - это инструмент массового привлечения местного сообщества к обсуждению вопросов жизнеобеспечения; во-вторых – способ формирования открытости деятельности властных субъектов путем информирования; в-третьих – «помощник» осуществления территориального общественного самоуправления. По утверждению С.А. Авакьяна, последний случай – это оригинальная «мини-власть» местного самоуправления.[26] Результатами собрания граждан могут стать: формирование обращения к представителям муниципальной власти и избрание для взаимодействия с органами местного самоуправления от имени собрания уполномоченных граждан (конференции).
Исследовать позицию населения по общественно значимому вопросу посредством голосования помогает институт опроса. С.А. Авакьян соотносит опрос с консультативным референдумом.[27] Последний тезис имеет обоснованную почву, поскольку модели проведения опроса и референдума имеют сходные правовые элементы, в частности – это вынесение вопросов на обсуждение и голосование как способ выявления гражданской воли. В то же время диссонанс, наблюдаемый в процедуре проведения и силе окончательного решения, не может до конца идентифицировать опрос с институтом референдума. Неясность положения института опроса в системе демократии наводит на мысль о том, что опрос находится в пограничной связи с институтами как непосредственной, так и представительной демократии. В первом качестве опрос представляется как форма изъявления воли граждан, вспомогательный инструмент в подготовке к общим собраниям, встречам с представителями муниципальной власти, а в последнем качестве опрос является средством коммуникации общества и власти, методом координирования общественных и властных запросов. Заслуживает поддержки позиция Р.А. Сафарова о том, что узнать мнение населения возможно через социологические и юридические механизмы. Первую группу составляют институты непосредственной демократии, а вторую анкетирование, интервьюирование и экспериментирование.[28] Выявление существа опроса неизбежно ставит вопрос о его взаимосвязи с другими формами непосредственной демократии. В случае, если гражданин через интернет-опрос выражает свои идеи по будущему правовому акту – это сближает опрос с формами общественного обсуждения. Опрос может быть категоризирован по видам голосования: тайное - при использовании опросных листов, пофамильное - по месту жительства, открытое – на собраниях.
Общественные самозащитные резервы, наполненные контролирующими нотками, проявляются через особую форму участия – право жителей на обращение к представителям муниципального аппарата - органам и должностным лицам местного самоуправления, по вопросам, входящим в их компетенцию, при условии, если затрагиваются права и интересы обращающихся. Это могут быть граждане нашего государства, их объединения, иностранные граждане, при условии законного проживания последних в России. Привлекателен вывод В.Г. Румянцевой и В.В. Има о всесторонней природе института обращений, обнаруживающейся в праве принимать участие в управлении государственными делами, защищать права, использовать как канал обратной связи с властными акторами, а также, «в целях взаимопроникающей и взаимообусловленной связи с другими конституционными правами в качестве способа их реализации».[29] Теологическое содержание института обращений в органы местного самоуправления состоит из двух доктринальных течений. Сторонники первого склоняются к отнесению института обращений к формам непосредственной демократии, а среди функциональных способностей данного права обнаруживают задачу контроля за работой муниципальной власти, и последующую ее корректировку в соответствии с общественным запросом[30]. Исследователи второго течения не относят институт обращения к формам непосредственной демократии, аргументируя данную позицию неспособностью в случае индивидуальных обращений отразить суверенную волю всего народа и необязательный характер института, в силу чего исследователи причисляют институт обращений к жанру гражданского лоббизма – одного из доступных компонентов воздействия на власть. Нельзя не поддержать позицию Н.Ю. Хаманевой о том, что право на обращение не подлежит никаким ограничениям, оно абсолютно для каждого индивида и неотчуждаемо[31]. Из разнонаправленных интерпретаций института обращений выделяется ценностный потенциал его многопрофильных функциональных правомочий – как обратной формы связи граждан с муниципальными органами, как института самозащиты граждан и как формы социального контроля. В качестве обратной формы связи, открывая коммуникационный канал, функция обращения проявляется в правомочии граждан настаивать на соучастии органов местного самоуправления в реализации конкретных прав, инициировании правотворческих возможностей населения. Как прием самозащиты и способ охраны прав и свобод граждан, обращения могут предупредить, устранить и восстановить нарушенные права. Контроль возникает на этапе выражения общественного мнения по оценке работы муниципального аппарата, характер которого позволяет индицировать общественные настроения и степень доверия к муниципальным институтам. Классификация обращений граждан основывается на таких категориальных признаках, как форма, количество, способ, юридическая природа. В большинстве случаев обращения – письменные, а на личном приеме у должностных лиц – устные. Обращения могут быть как индивидуального характера, так и коллективные. Субъекты права на обращения могут действовать опосредованно - через депутата, адвоката, прокурора, выступления на собраниях и конференциях граждан. По видам правовых последствий, процедурам и срокам, выделяют заявления, жалобы, предложения, ходатайства. Комбинированием обращений с другими формами участия, например гражданской экспертизой, или формированием потоков из одинаковых по видам обращений, возможно влиять на оперативность решения некоторых проблем.