Файл: Органы местного самоуправления (История и проблемы развития местного самоуправления в современной России).pdf

Федеральный закон № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» подразделяет обращения на предложение, заявление и жалобу (ст.4) ^[46], критерием разграничения которых является содержащийся в них исходный посыл. Для заявления характерны: просьба об удовлетворении прав, информирование о работе государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц. Для жалобы – требование о восстановлении нарушенных прав, либо их защите. Предложение ассоциируется с рекомендациями по улучшению законодательства, работы государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных сфер. Ранее фактически отдельной категорией обращений, в качестве разновидности заявления являлось ходатайство, как вид просьбы о признании за человеком необходимого статуса или прав, и как разновидность предложения выделялась петиция – письменное коллективное обращение, с элементами ультимативности, о необходимости изменения закона или проведения общественных реформ^[47]. При сопоставлении норм данного нормативного правового акта с Федеральным законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», обнаруживается различный тренд мотивации законодателя в отношении порядка регулирования института обращений: в первом случае мотивация регулирования направлена на личное участие, во втором - на общественное.

Механизм обращений подкрепляется гарантиями, раскинутыми по федеральному законодательному пространству:

• контроль за решением содержащихся в обращениях вопросов^[48];
• ответственность за нарушение сроков рассмотрения обращений граждан и возможность обжалования принятого решения^[49]; дисциплинарная ответственность работника органа местного самоуправления за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей по рассмотрению обращений^[50];
• обязанность обобщать практику рассмотрения обращений по повышению эффективности работы с обращениями^[51]; размещать в сети Интернет обзоры обращений, информацию о результатах их рассмотрения и принятых мерах^[52];
• порядок досудебного (внесудебного) обжалования заявителем решений и действий (бездействия) органов, предоставляющих государственные и муниципальные услуги, а также должностных лиц этих органов, государственных и муниципальных служащих^[53].

---

Восприимчивость органов и должностных лиц местного самоуправления к запросам и нуждам граждан зависит от степени организации приема обращений, работа с которыми охватывает несколько процедур: регистрация; ознакомление с содержанием предмета обращения; его переадресация в соответствующий по компетенции орган; вынесение итогового решения с логическими и правовым доводами. Заявитель обязан указать требуемые о нем сведения, в противном случае обращение переходит в категорию анонимных.

Система прямой демократии получила новую инъекцию в виде впервые введенного в правовой оборот института публичных слушаний. Формат публичных слушаний, заданный федеральным законодателем, принципиально отличает данный институт от близких ему по духу депутатских и парламентских слушаний, прежде всего, по обретенному им статусу формы участия населения в местном самоуправлении и сформулированным концептуальным свойствам. Во-первых, это требование обязательности обсуждений следующих проектов - устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений в устав, местного бюджета и отчета о его исполнении, планов и программ развития муниципального образования, землепользования и застройки, планировки территорий и межевания территорий; и группы вопросов - предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования, при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки, преобразования муниципальных образований. Во-вторых, законодателем обозначены фундаментальные принципы публичных слушаний - формальная определенность, публичность, системность нормативных правовых актов о публичных слушаниях. В-третьих, законодателем определен круг субъектов: инициирования, назначения и прямого участия. Публичные слушания, инициируемые населением или представительным органом муниципального образования - назначаются последними, а слушания, инициируемые главой муниципального образования – назначаются им же.

Конституционным Судом Российской Федерации среди целей публичных слушаний особо подчеркнута «общая оценка правового акта населением»^[54], что указывает на тезис, согласно которому публичные слушания можно рассматривать в ключе этапа правотворческого процесса. В зависимости от вида оцениваемых проектов этот этап может быть обязательным или необязательным.

---

Подготовительный процесс к публичным слушаниям охватывает комплекс мер - по оповещению населения об их проведении, по ознакомлению с соответствующей версией проекта, составляющего предмет слушаний, и по привлечению экспертных фигур. При проведении публичных слушаний составляется протокол, а их результаты находят выражение в резолюциях, рекомендациях и обращениях рекомендательного содержания и подлежат обнародованию, как и аргументы в случае принятия итогового решения, в противовес указанным рекомендациям.

Отношения по поводу публичных слушаний включаются в предмет других актов федерального уровня. Градостроительный кодекс Российской Федерации предписывает проводить публичные слушания граждан по проектам генеральных планов поселений и городских округов, по внесению изменений в них (ст.28). Полномочия органов местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (ст. 9) дополняются организацией общественных обсуждений, опросов о деятельности, подлежащей экологической экспертизе^[55]. Согласно Земельному кодексу Российской Федерации публичный сервитут может устанавливаться нормативным правовым актом органов местного самоуправления только с учетом результатов публичных слушаний (ст.23)^[56]. Бюджетное право оказывает опосредованное влияние на правовое регулирование публичных слушаний, привязывая сроки их проведения к сроку внесения на рассмотрение представительных органов местного самоуправления проекта бюджета. Происходит тенденция выделения норм, формирующих данный институт, в некоторых положениях федеральных законов, которые, генерируя специальными нормами правовой массив, возводят публичные слушания в ранг комплексного института.

Присутствие в правовом поле нескольких актов федерального значения по одному и тому же предмету не исключает вероятности диссонанса правовых норм. В таком состоянии находятся нормы Градостроительного кодекса Российской Федерации, содержащие ряд условий по проведению публичных слушаний, сверхустановленных в Федеральном законе № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: это не знакомая последнему Закону Комиссия по подготовке проекта правил землепользования и застройки, особые сроки и субъекты слушаний^[57]. Принимая во внимание специфику регулирования градостроительных вопросов, следует непременно учитывать степень согласованности специальных норм Градостроительного кодекса с нормами Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», поскольку это может повлечь неожиданные правотворческие решения на муниципальном уровне. Предметом слушаний согласно Градостроительному кодексу Российской Федерации являются генеральные планы и изменения в них (ст. 28)^[58]. О возможности выносить вопросы, связанные с предметом таких планов не говорится. Следует подчеркнуть, что в нормах как данного нормативного правового акта, так и Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отсутствует перечень запрещенных к вынесению на публичные слушания вопросов, следствием чего выступает невозможность сужения права населения на использование инструмента публичных слушаний в градостроительной области.

---

Дефиниция опроса на федеральном уровне не установлена. Возможностью участвовать в опросе наделяются только жители, обладающие избирательным правом (ч. 2 ст. 31)^[59]. Законодательно предметный перечень опроса отсутствует, в то же время в ст. 31 указано: по вопросам местного значения инициировать опрос вправе представительный орган муниципального образования или глава муниципального образования, а при принятии решения об изменении целевого назначения земель муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения - органы государственной власти субъектов Российской Федерации^[60]. На представительный орган муниципального образования возложена задача принять решение о назначении местного опроса.

Перечень форм муниципальной демократии не исчерпывает себя представленными формами, могут быть и иные, например, обозначенные в Федеральном законе № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»^[61] одноименные публичные мероприятия. Следует упомянуть петиции, наказы избирателей, которые не получили правового оформления на федеральном уровне. Интересной формой является общественный экологический контроль, получивший законодательное закрепление в Федеральном законе № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (ст. 68)^[62].

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Местное самоуправление, как способ решения вопросов жизнеобеспечения непосредственно на уровне сообществ граждан, возвышено до одной из основ конституционного строя. Присоединившись в 1998 году к Европейской Хартии местного самоуправления, Россия безоговорочно признает принципы местного самоуправления, самые важные из которых демократия и децентрализация, тем самым подтверждая свое стремление к идеальной демократической модели. В фундаментальных конституционных положениях источником власти признан многонациональный народ Российской Федерации, для которого есть несколько каналов реализации данной власти: формы непосредственной демократии, органы государственной власти и не включаемые в систему последних органы местного самоуправления.

Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» предоставил населению дополнительные способы участия в местном самоуправлении, чем демонстрирует очередной рывок государства укрепить статус местного сообщества в качестве самостоятельного субъекта.

---

В настоящее время в Российской Федерации основу взаимодействия органов местного самоуправления муниципальных районов и органов местного самоуправления поселений, входящих в состав муниципального района составляет распределение полномочий, установленное Федеральным законом от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Отнесенные законодательно к различным видам муниципальных образований вопросы местного значения подразумевают существование обширного массива полномочий в рамках каждого вопроса местного значения.

Объективно существующие реалии муниципального управления порождают необходимость в отдельных случаях передавать осуществление ряда полномочий от органов местного самоуправления муниципального района органам местного самоуправления поселений, входящим в состав района.

В целях повышения эффективности решения вопросов местного значения, и, следовательно, повышения эффективности муниципального управления, существует институт перераспределения полномочий путем передачи их части органами местного самоуправления муниципального района и поселения, входящего в состав соответствующего района
(ч. 4 ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ).

Институт передачи полномочий между органами местного самоуправления муниципального района и органами местного самоуправления поселений, входящих в состав района, на сегодняшний момент является востребованным. Однако передача полномочий осуществляется в большинстве случаев «снизу вверх», т.е. от уровня поселений на уровень муниципальных районов.

Передача полномочий с поселенческого на районный уровень обусловлена объективными причинами, такими как: недостаточность квалифицированных специалистов на уровне поселений, отсутствие должной материально-технической базы, отсутствие средств местного бюджета, необходимых для эффективного решения вопросов местного значения, необходимость унификации и стандартизации предоставления муниципальных услуг и т.д.

Библиографический список

Нормативные правовые акты

1. Европейская Хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 36. Ст. 4466
2. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.
3. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131–ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

---